تغییرکاربری در منطقه آزاد انزلی؛ مرثیه‌ای برای اراضی کشاورزی

گروه اقتصادی - دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: موضوع مهم حفظ، نگهداری و حراست از کاربری اراضی کشاورزی و باغی از جمله موارد مهم در سیاست های کلان حوزه کشاورزی قلمداد می شود. بحران آب و مباحث مرتبط با آن باعث گردیده تا سیاست محدود سازی کشت برنج در استان های شمالی مد نظر قرار بگیرد و به منظور تقویت بنیه تولیدی در حوزه کشاورزی مقررات سخت گیرانه تری نسبت به تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی تدوین یابد. هرچند که اگر به قوانین مرتبط با امر حفظ اراضی کشاورزی نگریسته شود، قانون حفظ اراضی زراعی و باغی مصوب 1374 نمونه ای از یک قانون بازدارنده در زمینه جلوگیری از تغییر کاربری اراضی کشاورزی محسوب می شود که در مفاد آن تغییر کاربری غیر مجاز، صدور مجوزها بدون طی مراحل قانونی و... جرم انگاری شده است. اما یکی از منابع مهم و اصلی در بحث مبارزه با تغییر کاربری های غیر مجاز سخنان مقام معظم رهبری در این خصوص است.

به گزارش بولتن نیوز، حضرت آیت الله العظمی خامنه ای در شانزدهمین روز از ماه مبارک رمضان سال 1393 در دیدار با رئیس جمهور و اعضای هیات دولت با ابراز نگرانی از تبدیل و تغییر کاربری زمینهای کشاورزی فرمودند:

"نابودی زمینهای کشاورزی یک خسارت غیر قابل جبران است و باید وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت از محیط زیست بطور جدی با این پدیده برخورد کنند."
اما مساله اساسی، چگونگی برخورد با متخلفان و نحوه تحقق فرمایشات مقام معظم رهبری است که اساساً اطلاق عام داشته و استثناء آور نیست.

اراضی کشاورزی در استان های شمالی از جمله اراضی مرغوب برای کشت برنج محسوب می گردد. قرار گرفتن سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی در محدوده شمالی این استان باعث گردید تا تغییر چشم انداز اراضی کشاورزی منطقه در طول بیش از یک دهه کلید بخورد و علیرغم صراحت قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی مصوب 1374 و اصلاحات 1385 تغییر کاربری اراضی زراعی در این منطقه بدون توجه به مفاد این قانون و با محدود سازی دست سازمان جهاد کشاورزی و کمیسیون مربوطه تبصره 1 ماده 1 قانون مذکور انجام شود.
در ماده 1 این قانون، تغییر کاربری جزء در موارد ضروری را در راستای حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و تداوم بهره وری از تاریخ تصویب این قانون در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها ممنوع ساخته است. اما برای موارد ضروری تبصره 1 این ماده کمیسیونی مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست و یک نفر نماینده استاندار به ریاست سازمان جهاد کشاورزی تشکیل شده است.
با توجه به وظیفه حاکمیتی این کمیسیون که قائم بر مقامات مذکور در این نص تصریح یافته لذا بدون وجود قانون صریح و شفاف قانونی نمی توان این اختیارات را به شخص یا مقام دیگری واگذار کرد و اصولاً این واسپاری نیز موکول به اصلاح قانون است.
تبصره 1 ماده 3 این قانون سازمان ها و موسسات و شرکت های دولتی و شهرداریها و نهادهای عمومی و شرکتها و موسسات دولتی که شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام است را مشمول مقررات این قانون دانسته است بنابراین بر فرض مثال اگر چنانچه مقرره مساعدی در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی مصوب 1372 در خصوص امکان تغییر کاربری اراضی کشاورزی و باغی نیز وجود داشت با توجه به این تبصره تخصیص می خورد این در حالی است که بر اساس ماده 15 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی کلیه قوانین مغایر قبلی لغو شده است بنابراین چنانچه اراضی کشاورزی و باغی متعلق به سازمان های مناطق آزاد نیز باشد از آنجائیکه بر اساس ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد بعنوان شرکت دولتی تلقی شده اند، مشمول احکام قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی خواهد بود. لذا محرز است که اولاً اختیارات مربوط به جهاد کشاورزی در تغییر کاربری زمین ها موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی قابل واگذاری نمی باشد و ثانیاً سازمان مناطق آزاد مشمول این قانون می شود.
با این مقدمه نگاهی به چشم انداز تغییر کاربری های زمین های کشاورزی صورت پذیرفته در محدوده منطقه آزاد انزلی خود می تواند تامل بر انگیز باشد. تطبیق نقشه های گوگل در بیش از ده سال گذشته و جانمایی محدوده های طرح های هادی در آن که در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی از شمول این قانون مستثنی شده (که در طول برنامه پنجم توسعه می بایست بر اساس بند ف ماده 194 این قانون و پس از آن بر اساس بند 5 ماده 26 قانون برنامه ششم توسط کمیسیون مربوط به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تغییر کاربری صورت پذیرد)، نشان می دهد، مساحت قابل توجهی از اراضی زراعی و باغی خارج از محدوده به کاربری مسکونی و تجاری تغییر یافته و به نظر می رسد این تغییر کاربری ها نیز از سوی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به سازمان منطقه آزاد انزلی واگذار شده باشد! که این موضوع نیز در خور تامل است. در نتیجه سازمان منطقه آزاد انزلی با تحت اختیار گرفتن کنترل تغییر کاربری اراضی در محدوده تعیینی، به استناد ماده 8 آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری-صنعتی مجوزهای تغییر کاربری صادر می نماید این در حالی است که مستفاد از ماده 2 این آیین نامه و صراحت عنوان در ماده 8 اصلاحی(1396) موارد پیش بینی شده در این آیین نامه صرفاً اراضی در مالکیت و یا در اختیار دولت می باشد که سازمان منطقه آزاد انزلی راساً نسبت به تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی اقدام و آنها را برخلاف قانون به سایر کاربری ها تغییر داده است و درآمدهای حاصله را که بر اساس احکام قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی (در صورت تغییر کاربری مجاز) می بایست به حساب خزانه کل کشور و دهیاری ها واریز گردد، به حساب درآمد های خود انتقال داده است. در سال 1396 نیز با اصلاح این آیین نامه، توسط هیاتی مشابه تبصره 1 ماده 1 اما با ریاست سازمان منطقه آزاد این اقدامات ادامه یافت که مشروح آن در مقاله: "زمین شویی در مناطق آزاد با پشتوانه مقررات صورت می گیرد" در این سایت منتشر شد. مغایرت ادعای مدعیان واسپاری و تفویض اختیارات سازمان جهاد کشاورزی در موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی اینگونه مشخص می شود که چگونه سازمانی که اختیارات خود را واگذار کرده اما در کمیسیون مصرح در ماده 8 این آیین نامه به عنوان عضو مدعو دعوت می گردد؟

برشی تصویری از تطبیق ساخت و سازها در محدوده کمتر از 7 سال(2011 تا 2018)(بخشی از محدوده منطقه آزاد انزلی)

انطباق زمانی مناطق مختلف در منطقه آزاد انزلی، نشان دهنده تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی عمدتاً به مسکونی است که بعضاً در داخل طرح های هادی مصوب صورت پذیرفته شده و نیز مابقی خارج از محدوده محسوب می شوند.
نکته جالب توجه در این مقوله همکاری اداره ثبت اسناد و املاک مغایر با مفاد تبصره 3 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی می باشد. این ماده عنوان داشته است:
"ادارات ثبت اسناد و املاک و دفاتر رسمی و سایر هیاتها و مراجع مربوط مکلفند در موارد تفکیک، افراز و تقسیم اراضی زراعی و باغها و تغییر کاربری آنها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها از سازمانهای جهاد کشاورزی وزرات جهاد کشاورزی استعلام نموده و نظر وزارت مذکور را اعمال نمایند."
این در حالی است که بسیاری مضامین مندرج در این مقرره قانونی توسط سازمان جهاد کشاورزی در خصوص اراضی مربوطه در محدوده منطقه آزاد انزلی گواهی نشده است و معلوم نیست بر چه معیار و منطق قانونی، برخی از افراد با تغییر کاربری غیر از کمیسیون تبصره 1 ماده 1 موفق به دریافت سند رسمی و نیز انشعابات از دستگاه های متولی شدند؟! این در حالی است که تبصره 2 ماده 4 این قانون عنوان کرده است:
"تبصره ۲ – هریک از کارکنان دولت و شهرداریها و نهادها که در اجرای این قانون به تشخیص دادگاه صالحه تخطی نموده‌باشند ضمن ابطال مجوز صادره به جزای نقدی از یک تا سه برابر بهای اراضی زراعی و باغها به قیمت روز زمین با کاربری جدید که مورد نظر متخلف بوده‌است و در صورت تکرار علاوه بر جریمه مذکور به انفصال دائم از خدمات دولتی و شهرداریها محکوم خواهندشد. سردفتران متخلف نیز به شش ماه تا دو سال تعلیق از خدمت و در صورت تکرار به شش ماه حبس و محرومیت از سردفتری محکوم می‌شوند."
از سوی دیگر یک مورد محاسباتی نیز در این میان وجود خواهد داشت که پای دیوان محاسبات را نیز از حیث عدم واریز درآمدها به میان خواهد کشید. ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی، درآمدهای پیش بینی شده در احکام این قانون را تکلیف به واریز به حساب خزانه کل نموده است و در ماده 4، دولت مکلف گردیده از محل درآمدهای موضوع این قانون سالانه 80%، بعنوان اعتبار به وزارت جهاد کشاورزی اختصاص دهد و 20% باقی مانده را نیز برای وزارت راه و شهرسازی در نظر گیرد. حال، کاهش درآمد موضوع این قانون و واریز جرایم به حساب درآمد سازمان منطقه آزاد بر چه معیاری قابل چشم پوشی و بی توجهی است، خود محل بحث و بررسی است و اگر سازمان منطقه آزاد معتقد است که بر اساس احکام این قانون جرایم را دریافت نمی دارد دقیقاً مستند قانونی دریافت جرایم و یا عوارض تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی چیست؟ زیرا بر اساس قوانین جاری کشور حکم به دریافت عوارض و جرایم می بایست منبعث از قانون باشد.
از سوی دیگر فارغ از امور ماهیتی عنوان شده دستورالعمل ها و بخشنامه های هیات وزیران نیز در این رابطه قابل توجه است. هیات وزیران طی تصویبنامه شماره 72500/ت50876هـ مورخ 14/6/1396 مقررات سختگیرانه ای را به منظور جلوگیری از تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی تصویب نمود در ماده 2 این تصویبنامه آمده است:
"وزارتخانه های جهاد کشاورزی، راه و شهرسازی و کشور و سازمان حفاظت محیط زیست مکلفند کلیه ظرفیت ها و احکام مندرج در قوانین و مقررات برای جلوگیری و از تخریب و تغییر کاربری اراضی کشاورزی و تخریب محیط زیست واقع در محدوده، حریم و خارج از حریم شهرهای استان های شمالی کشور(گیلان، مازندران و گلستان) را به کار گرفته و وظایف خود در این زمینه را اعمال نمایند. دستگاه های یاد شده مکلفند تخلف از اجرای این بند و قوانین و مقررات مربوط توسط کارکنان خود و دیگر اشخاص را به مراجع صالح از جمله هیات های رسیدگی به تخلفات اداری(حسب مورد) اعلام و گزارش نمایند...."
همچنین در احکام این مقررات، توجه به حکم قلع بنا برای مستحدثات غیر مجاز در اراضی زراعی و باغی به اعضای کمیسیون های تبصره 2 بند 3 ماده 99 و ماده 100 قانون شهرداری ها متذکر شده است. حال با وجود در این تصویبنامه نیز اثری از دستگاه های اجرایی که مسئولیت در این خصوص دارند، دیده نمی شود و عملاً منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی به طور نانوشته، مستثنی از این مقررات تلقی شده است.

با وجود قوانین مساعد در حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی و مقررات عمومی مصوب هیات وزیران یکی دیگر از مفاد قابل توجه در حفظ اراضی زراعی و باغی در منطقه آزاد انزلی، تصویبنامه تعیین محدوده این منطقه است. بر اساس بند 3 تصویبنامه هیات وزیران در خصوص اصلاح محدوده منطقه آزاد انزلی ابلاغی 24/3/1396؛ سازمان منطقه آزاد انزلی موظف به رعایت الزامات زیست محیطی و حفظ کاربری اراضی کشاورزی به ویژه اراضی شالیکاری در محدوده منطقه یاد شده می باشد. همانطور که در این بند نیز مصرح است رعایت الزامات زیست محیطی و حفظ کاربری اراضی کشاورزی به ویژه اراضی شالیکاری از تاکیدات مصرح برای همین منطقه، علاوه بر سایر قوانین و مقررات دیگر می باشد که نشان دهنده جایگاه امور زیست محیطی و نیز اراضی کشاورزی می باشد. اما تحرکات در راستای تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در این محدوده، خود گویای مطالب دیگری است و ساخت و سازهای مجتمع های مسکونی و ویلایی، تفکیک ها، افراز ها و ثبت ها و آگهی های فروش ویلا و زمین که روندی رو به ازدیاد دارد، عمداً یا سهواً مورد بی توجهی سازمان های متولی قرار می گیرد.
علاوه بر مباحث مطروحه تکالیف مندرج در بخشنامه رئیس قوه قضائیه به مراجع قضایی و سازمان بازرسی در خصوص اهمیت و ضرورت صیانت از محیط زیست، خصوصاً جنگلها، مراتع، منابع آبی و جلوگیری از تعدی و تخریب منابع طبیعی و تغییر کاربری بی رویه اراضی کشاورزی مستند جالبی در طرح سوال از مراجع یاد شده در موضوع مورد بحث است. چهار بند این بخشنامه به این شرح اصدار یافته است:
"در پی بیانات مهم مقام معظم رهبری (مدظله العالی) در اهمیت و ضرورت صیانت از محیط زیست، خصوصاً جنگلها، مراتع، منابع آبی و جلوگیری از تعدی و تخریب منابع طبیعی و تغییر کاربری بی رویه اراضی کشاورزی و لزوم جدیت و هماهنگی کلیه مسئولین کشور در حفظ و سلامت محیط زیست و با توجه به وظایف ذاتی دستگاه قضایی، مراجع قضایی سراسر کشور مکلفند:
1- ضمن رسیدگی سریع و قاطع به پرونده های ارجاعی، با جدیت بیشتری نسبت به برخورد با متخلفین از قانون، خصوصاً افراد ذی نفوذ اقدام نموده و نباید هیچگونه کوتاهی و اغماضی در این رابطه صورت پذیرد.
2-دادستان های سراسر کشور حسب وظیفه ذاتی مکلفند در صورت عدم شکایت دستگاه های اجرایی در موارد وقوع جرم در زمینه اموال عمومی نسبت به تعقیب متهمین اقدام قانونی به عمل آورند.
3- رؤسای کل دادگستری استانها مسئولیت نظارت بر اجرای این بخشنامه را عهده دار بوده و موظفند نتیجه اقدامات به عمل آمده را به صورت مرتب به حوزه ریاست قوه قضاییه گزارش نمایند.
4-سازمان بازرسی کل کشور مکلف است با توجه به وظیفه سازمانی و با استفاده از ظرفیت وسیع قانونی، نظارت بر عملکرد مسئولین مربوطه را بیش از گذشته پیگیری و نتیجه را مستمراً به حوزه ریاست منعکس نماید.
بدیهی است دستگاه های اجرایی ذی ربط حسب وظیفه ذاتی لازم است علاوه بر نظارت بر واحدهای تحت امر، موارد جرم را به مراجع قضایی منعکس نمایند."

حال علیرغم تاکیدات موکد مقام معظم رهبری، صراحت های قانونی و مقرراتی و نیز تاکیدات رئیس قوه قضائیه در رابطه با تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی، چرا تا کنون دستگاه قضایی به ویژه سازمان بازرسی به این گونه از موضوعات ورود جدی نداشته و استمرار تغییر کاربری ها که منجر به تغییر چشم انداز منطقه می گردد، مغفول واقع شده است.
مجموعه دلایل و مستندات بیان شده در این یادداشت به مغفول ماندن موضوع تغییر کاربری ها در محدوده منطقه آزاد انزلی اشاره دارد و اینکه چگونه در یک فرایند زمانی حدود 10 سال کاربری اراضی کشاورزی و باغی بدون طی مراحل مصرح قانونی به تجاری و گردشگری و مسکونی و... تغییر پیدا نمود و در این میان در کمال تعجب بعضاً دستگاه های مسئول خود نقش تسهیل گر را ایفا نموده و به جای اعمال صلاحیت نظارتی قانونی خود، همسو با این تغییر کاربری ها گام برداشتند تا اراضی زراعی و باغی که درجه آن نیز در استان گیلان، عموماً یک و دو می باشد به کاربری های غیر تغییر نماید و حقوق عمومی در این میان خدشه دار شود.

*پژوهشگر حقوق عمومی