از تئوری تاعمل بالاترین مقام اجرایی مناطق آزاد چقدرفاصله است

گروه اقتصادی ـ دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: ماده 27 از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی الحاقی 1375 مجمع تشخیص مصلحت نظام، بند الف ماده 35 قانون برنامه چهارم توسعه، بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه، همگی در تلاشند تا جایگاه خاصی را برای سازمان مناطق آزاد تجاری- صنعتی از حیث شئونات اداری ایجاد نمایند اما با این گستره مناطق آزاد که مشتمل بر بخش هایی است که شامل، عرصه های انفالی، زیست محیطی، سکونتگاه های انسانی(شهر و روستا)، امنیتی و... می شود مستفاد از اصول قانون اساسی و سایر قوانین امکان واسپاری کلیه اختیارات دستگاه های اجرایی به روسای منطقه امکان پذیر نمی باشد کما اینکه با وحدت ملاک از نظریه اخیر فقهای شورای نگهبان در خصوص قانون اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1378، ماده 27 قانون صدرالاشاره نیز که در سال 1375 توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام قانون اولیه افزوده شدف مشمول لغو شرعی می گردد هر چند که این ماده توسط بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه تخصیص خورده و دیگر حاکمیت ندارد. اما با این حال تلاش سازمان های مناطق آزاد به منظور در اختیار گرفتن حداکثر اختیارات مدیران دستگاه های اجرایی و به تبع آن دریافت منابع مالی باعث شده است تا مشکلات زیادی در این مناطق به وجود آید که لازم است تا نسبت به این مواد و روند اجرایی آن مستند به قوانین و اصول عقلی و شرعی، تحلیل صورت پذیرد.

به گزارش بولتن نیوز، در ابتدا توجه به اصل صلاحیت سرزمینی قانون، مشخص می نماید که مناطق آزاد تجاری- صنعتی در قلمرو قوانین جمهوری اسلامی قرار داشته و تنها استثنا در خصوص آن: مستثنی شدن از قوانین حاکم بر شرکت های دولتی است موضوع ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1372 است که مشابه این موضوع در ماده 300 لایحه قانونی اصلاح قانون تجارت مصوب 1347 نیز در خصوص شرکت های دولتی وجود داشت. بنابراین مستفاد از ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1372در احاله اداره این مناطق بر اساس این قانون و سایر موازین قانونی بیانگر اعتبار و لازم الاجرایی سایر قوانین در محدوده این مناطق است.

استدلال اول:

بند الف ماده 35 قانون برنامه چهارم عنوان می دارد:"مدیریت سازمان های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت بالاترین مقام اجرایی منطقه محسوب شده و کلیه دستگاه های اجرایی مستقر در مناطق آزاد به استثنای دستگاه های نهادی دفاعی و امنیتی مکلف هستند ضمن رعایت ماده 27 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1372 نسبت به اصلاح و رفع مغایرت های مقرراتی خود با مقررات مناطق آزاد اقدام نماید." همچنین بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه تنفیذ شده در بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه نیز، مدیران سازمان های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، را بالاترین مقام منطقه محسوب نموده و کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت های دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی را بر عهده آنها نهاده است. و بیان داشته که، سازمان های مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می شوند." با توجه به منطوق عنوان شده اولاً واسپاری اختیارات حاکمیتی دستگاه های اجرایی مستفاد از فحوای رای وحدت رویه ردیف 36/83 هیات عمومی دیوان عالی کشور نقل از شماره 17545-4/3/1384 روزنامه رسمی شماره 4780/و/ح مورخ 26/2/1384که بیان داشته:

 "نظریه حضرت آیت الله دری نجف آبادی، دادستان محترم کل کشور، به شرح ذیل اظهار می گردد:

طبق اصول کلی و موازین شرعی تکالیف و اختیارات مقامات رسمی از جمله مقامات قضائی شخصی بوده و بطور کلی و اساسی قابل تفویض به غیر نمی باشد مگر به حکم قانون. در صورت تفویض کلی اختیارات اساسی مشارلیهم مستنکف از انجام وظیفه و مستعفی از خدمت خواهند بود. لیکن بنابر مقتضیات اداری، تراکم و تخصصی بودن امور اداری، عذر شخصی تفویض برخی از وظایف و اختیارات به غیر ضرورت دارد ولی لازم این امر، تصریح قانون، شرح وظایف سازمانی، اداره مقامات صلاحیت دار و یا تشخیص شخصی در حدود جواز قانونی است که معمولاً به صورت تکلیف قانونی، کفالت سازمانی، تصمیم اداری و فردی محقق می گردد"،

می بایستی به نص صریح قانون و وجود ترتیبات مقرر باشد و همانطور که گفته شد، اختیارات تفویض شده در آیین نامه مورد شکایت، حکم به تفویض اختیار قوانین مختلف که دارای ابعاد حاکمیتی(موضوع ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری) می باشند را به مدیران سازمان مناطق آزاد داده است. کما اینکه به استناد مکاتبه وزیر وقت فرهنگ و ارشاد اسلامی در خصوص یکی از مناطق آزاد به این شرح که:

 "اختیار مذکور نافی اختیارات غیر قابل تفویض وزارتخانه به دیگران نیست. مواردی از این قبیل[امور موسیقیایی] حتی در اختیار ادارات کل استان هم نیست و آنان از مرکز استعلام می کنند لذا مقتضی است از این پس در چنین مواردی اکیداً از هر گونه اقدام بدون هماهنگی قبلی و کسب مجوز احتراز کنند."

همچنین پی نوشت معاون اول رئیس جمهور در خصوص مکاتبه رئیس سازمان حفاظت محیط زیست کشور نیز بیانگر این موضوع است که عنوان شده است:

 "مناطق آزاد از قوانین و مقررات زیست محیطی مستثنی نمی باشند، محیط زیست تمام مقررات خود را باید در محدوده مناطق آزاد اعمال نماید. اگر برای اعمال مدیریت و مقررات مشکلی هست، بیان فرمایید."

و همچنین نظریه شماره 29294/31351 مورخ 13/3/1396 معاون حقوقی و پارلمانی رئیس جمهور در پاسخ به رئیس سازمان محیط زیست نیز، دائر بر موقوف الاجرا نبودن قوانین و مقررات در مناطق آزاد خود گویای این مطلب است که به عنوان نمونه سازمان محیط زیست می بایست وظایف خود را در این مناطق معمول دارد.

ثانیاً توجه به ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص امور حاکمیتی و نیز بند الف ماده 45 این قانون که نشان می دهد برای امور حاکمیتی می بایست مستخدمین رسمی در پست های ثابت سازمانی به کارگیری شوند، که چنین ترتیباتی با توجه به نص صریح اداره این مناطق تحت قانون کار، ماهیتاً نمی تواند به وجود بیاید که این مساله بیانگر آن است که با توجه به عدم وجود چنین ترتیباتی در مناطق آزاد در مناطق آزاد عملاً امکان برعهده نهادن امور حاکمیتی به مناطق آزاد، در حوزه اجرا نیز وجود ندارد.

استدلال دوم:

با توجه به اینکه اطلاق عنوان بالاترین مقام اجرایی به روسای سازمان های مناطق آزاد نمی تواند، تجمیع برعهده قراردادن اختیارات و وظایف دستگاه های اجرایی دولتی را به ویژه در حوزه حاکمیتی به همراه داشته باشد و استدلال مبنتی بر: اطلاق عام از بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه در جایگاه این سازمان، حاکم بوده و موادی چون 6(تصریح عنوان بالاترین مقام در امور اقتصادی و زیربنایی) و ماده 27 قانون اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1375(در خصوص نحوه تفویض و واگذاری اختیارات دستگاه ها)، لازم الرعایه نمی باشند، اما از آنجائیکه مجدداً فراز پایانی بند الف مواد 112 و 65، اداره سازمان های منطقه آزاد را به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1372 با اصلاحات بعدی و قانون کار، احاله داده است، لذا ماده 6 و 27 این قانون مجدداً اعتبار اجرایی خود را خواهند یافت و یا تفسیر فراز اول بند الف می بایست مضیق در ماده 6 تفسیر گردد. همچنین توجه به این نکته که، به استناد بند 1 لایحه مصوب مجلس شورای اسلامی در خصوص اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی(نهایی نشده) که طی آن حذف عبارت "در زمینه های اقتصادی و زیر بنایی" از ماده 6 این قانون تصویب گردید، اما این مصوبه به استناد بند 1 نظریه شماره 0285/21/75 مورخ 28/1/75 شورای نگهبان (پیوست6)مغایر اصل شصتم قانون اساسی تلقی شد، در نتیجه این موضوع نشان می دهد که این تفسیر موضوع اعتبار مفهوم بالاترین مقام اقتصادی و امور زیربنایی، در خصوص جایگاه روسای سازمان های مناطق آزاد، به حقیقت و نظر شورای نگهبان نزدیک تر است.

استدلال سوم:

چنانچه فرضاً پذیرفته شود که اختیارات دستگاه های اجرایی مستقر در مناطق آزاد(اعم از حاکمیتی و غیر حاکمیتی) مستفاد از بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه به روسای سازمان مناطق آزاد سپرده شده است، لذا حکم دادنامه شماره 856 هیات عمومی دیوان در عدم واسپاری مدیریت تالاب بوجاق به علت آنکه جزء مناطق چهارگانه زیست محیطی مصوب شورای عالی حفاظت محیط زیست می باشد بلاموضوع خواهد بود. زیرا چگونه می توان پذیرفت که اختیارات دستگاه های اجرایی می بایست بر عهده روسای سازمان های مناطق آزاد سپرده شود اما در این فقره نمی توانند آن را مدیریت کنند؟ و اطلاق رای هیات عمومی مبنی بر مدیریت نامتجانس توسط سازمان های غیر زیست محیطی خود نشان می دهد که اینگونه از امور حاکمیتی قابلیت تفویض و واگذاری نمی باشد.

استدلال چهارم:

در خصوص واگذاری اختیارات دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در مناطق آزاد به روسای این مناطق، باید عنوان کرد: اکتفا به این مثال که با توجه به اینکه استانداری، فرمانداری، اداره کل اطلاعات و واحد های زیر مجموعه وزارت دفاع و وزارت دادگستری و بانک های دولتی و... به عنوان دستگاه اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب می شوند، واسپاری اختیاراتشان که عموماً حاکمیتی می باشد مانند امورات امنیتی، انتخابات، صنایع دفاعی و... به سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی عملاً امکان پذیر نیست، می تواند روشن کننده ابعاد اجرایی آن باشد. کما اینکه توجه به تبصره 2 بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و تنفیذ شده در ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه؛ "تنها اختیارات فرماندار در مورد شوراهای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد به مدیر سازمان منطقه آزاد واگذار می شود"، و این اطلاق خاص نشان دهنده عدم واگذاری سایر اختیارات وی است. (بررسی یک نمونه خاص نشان می دهد که، استانداری آذربایجان شرقی و فرمانداری شهرستان جلفا به دلیل استنباط غلط از این ماده و فرض قراردادن احتمال واسپاری اختیارات فرمانداری جلفا به سازمان منطقه آزاد مربوطه ، مجبور به اسباب کشی و نقل مکان به شهر هادی شهر که در محدوده منطقه آزاد جلفا قرار نداشت گردید.) از سوی دیگر اگر چنانچه واگذاری اختیارات و وظایف دستگاه های اجرایی مستقر در مناطق به روسای سازمان های مناطق آزاد مطلق فرض شود، این واگذاری شامل اختیارات اداری نیز خواهد بود و چنانچه اگر چنین بر عهده سپاری ای رقم بخورد، عملاً ماهیت وجودی و موضوعی دستگاه اجرایی در استقرار و خدمات رسانی در محدوده مناطق آزاد از بین خواهد رفت و عملاً کارمندان این دستگاه ها در اجرای امور بلاتکلیف و با وجود واگذاری اختیارات به دستگاه جدید می بایت ادرات تابعه خود را برچینند یا اینکه زمینه انتقال به سازمان منطقه آزاد را مهیا سازند که چنین انتقالی در قانون پیش بینی نشده است که همگی این موضوعات منجر به عسر و حرج که نفی آن از قواعد شرعی محسوب می گردد، خواهد شد. این در حالی است که به طور مثال هم اکنون گمرکات، علیرغم استقرار در مناطق آزاد، وظایف حاکمیتی خود را مستقلاً ذیل گمرگ کشور معمول می دارد.

استدلال پنجم:

با توجه به احاله انحصاری اداره این مناطق به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی با اصلاحات بعدی و نیز قانون کار، موضوع فراز پایانی بند الف ماده 112 و بند الف ماده 65، باعث می شود تا بسیاری از موضوعات قانونی که در قلمرو این دو قانون نمی باشند و به عنوان تکالیف و وظایف قانونی بر عهده سایر دستگاه های اجرایی است، به دلیل صراحت حصر اداره مناطق آزاد بوسیله دو قانون یاد شده، قابل واگذاری و بر عهده نهادن از جانب دستگاه های اجرایی به سازمان های مناطق آزاد نباشند، چون امکان اجرای قوانین دیگر با توجه به انحصار یاد شده جهت اداره مناطق آزاد وجود ندارد، بنابراین به نظر می رسد وظایف و اختیارات دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در مناطق آزاد که در چارچوب دو قانون گفته شده امکان واگذاری دارند به شرط عدم حاکمیتی بودن تکالیف، قابل تفویض باشد.

استدلال ششم:

بنای عقلی و اصول و روح حاکم بر قوانین اداری اقتضاء نمی کند که یک دستگاه اجرایی، منحصراً کلیه اختیارات قانونی دستگاه های اجرایی را بر عهده داشته باشد و به عبارتی خود؛ متقاضی، رسیدگی کننده، تایید کننده، صادر کننده، مجری، ناظر و بهره بردار باشد از این رو ضرورت پیدا می کند تا یک اجمال قانونی، مضیق در قانون اساسی و دیگر قوانین تفسیر گردد.

استدلال هفتم:

بر فرض امکان واگذاری مطلق اختیارات و وظایف دستگاه های اجرایی دولتی، مشروط کردن نص صریح قانون مبنی بر، "در صورت استقرار دستگاه های اجرایی در این مناطق"، موضوع بند الف مواد 112 و 65 از قوانین یاد شده، تنها امکان واگذاری اختیارات دستگاه های اجرایی، در صورت استقرار در محدوده مناطق آزاد را مجاز دانسته است، بنابراین اطلاق عام مفاد آیین نامه موضوع شکایت در تکلیف به بر عهده گذاشتن اختیار و واگذاری وظایف و قوانین مندرج در مواد 5، 7 و 15 آیین نامه موضوع شکایت و عدم قید: دستگاه های اجرایی مستقر در مناطق آزاد، با بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجم و نیز بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه مغایرت دارد.

آنچه که از استدلالات یاد شده حاصل می شود، عدم اجرای صحیح قانون و استفاده روسای سازمان های مناطق آزاد از این مواد به منظور در اختیار گرفتن، وظایف سایر دستگاه های اجرایی از طرق مختلفی چون، تفویض اختیار، ایجاد نمایندگی دستگاه اجرایی در منطقه آزاد، واسپاری امور و در صورت عدم اجرای این موارد، تلاش برای ایجاد تفاهم نامه همکاری، است. اما باید توجه داشت اینگونه اقدامات چنانچه منبعث با نص صریح قوانین نباشند، قابل اجرا نبوده و قابلیت پیگیری از طریق مراجع صالحه را خواهند داشت. با توجه به اینکه درآمد های منطقه برخلاف اصل 53 قانون اساسی به حساب خزانه کل واریز نمی شود، لذا درآمد های ناشی از امور واسپاری شده که می بایست به حساب خزانه کل کشور تحقق یابد، به حساب درآمدهای مناطق آزاد، واریز خواهند شد و این موضوع خود یکی از بزرگترین معضلات و تخلفات پیش رو خواهد بود. در نتیجه اساساً به نظر نمی رسد امور حاکمیتی قابلیت واگذاری داشته باشد چرا که سرچشمه وجودی یک اداره یا دستگاه اجرایی می باشد که در صورت واگذاری، عملاً باعث اسقاط دلایل وجودی آن دستگاه اجرایی خواهد شد.

*پژوهشگر حقوق عمومی

انتهای پیام/#