شورای عالی مناطق آزاد و مغایرت های اساسی که تشکیل آن دارد

گروه اقتصادی - دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: موضوع تشکیل مناطق آزاد تجاری- صنعتی در جمهوری اسلامی ایران، از برنامه پنجساله اول توسعه به عنوان نص قانونی مورد نظر قانونگذار قرار گرفت و به همین ترتیب در برنامه های بعدی توسعه نیز اختیارات و وظایف و قلمرو فعالیت های آن تحدید حدود شد به ویژه آنکه پس از بحث و بررسی های فراوان در مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی در سال 1372 تصویب گردید اما اصلاحاتی بر این قانون به کمک مجمع تشخیص مصلحت نظام مترتب شد که در سال های 1375، 1378 و 1388 عینیت یافت.

به گزارش بولتن نیوز، آنچه که از ابتدای بحث شکل گیری لایحه این قانون مد نظر دولت قرار داشت موضوع شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی بود که علیرغم تلاش ها نتوانست ماهیت قانونی به خود بگیرد اما به صورت تصویبنامه سریعاً پس از تصویب قانون تحقق پیدا کرد که این خود موضوعی در خور تامل و توجه است. در این یادداشت به ماهیت تشکیل شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و حدود اختیارات و وظایف آن پرداخته می شود و بررسی می شود که آیا می توان اساساً چنین شورایی تشکیل و به عنوان مرجع عالی سیاستگذاری در مناطق آزاد نقش آفرینی نماید؟

دولت در سال 1371 طی ماده 4 لایحه چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران پیشنهاد نمود:

"ماده4- شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی به ریاست رئیس جمهور و عضویت وزرای امور اقتصادی و دارایی، بازرگانی، نیرو، کشور، کار و امور اجتماعی، صنایع، نفت، صنایع سنگین، معادن و فلزات، راه و ترابری، رئیس سازمان برنامه و بودجه و رییس بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به عنوان عالی ترین نهاد سیاستگذاری و تصمیم گیری مناطق آزاد تجاری صنعتی تشکیل می شود.

ماده5- وظایف شورای عالی عبارتند از:

• سیاستگزاری، تعیین هدفها، تصویب مقررات و آیین نامه ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت های هر منطقه.
• تصویب اساسنامه، برنامه های عمرانی، بودجه سالانه و عملکرد صورتهای مالی سازمانهای مناطق.
• تصویب نظام امور قضایی، امنیتی، انتظامی هر منطقه.(تصویب نظام امور قضایی پس از هماهنگی با قوه قضائیه صورت می پذیرد.)"

بدین ترتیب برای اولین بار شورای عالی مناطق آزاد در این لایحه تجلی یافت و امورات مختلفی در مواد بعدی منوط به تصویب این شورا گردید. اما این پیشنهاد در مصوبه مجلس به شرح ذیل اصلاح گردید:

"الف-شورای عالی

ماده5- شورایعالی به ریاست رئیس جمهور و عضویبت وزرای امور اقتصادی و دارایی، بازرگانی، کشور، اطلاعات، فرهنگ و ارشاد اسلامی، کار و امور اجتماعی، راه و ترابری، صنایع، صنایع سنگین، معادن و فلزات، رئیس سازمان برنامه و بودجه، رئیس کل بانک مرکزی و رئیس اطاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران به عنوان عالیترین نهاد سیاستگذاری مناطق آزاد تجاری- صنعتی تشکیل می گردد.

تبصره 1- سه نفر از نمایندگان مجلس با معرفی کمیسیونهای صنایع و معادن، برنامه و بودجه و امور اقتصادی و دارایی به انتخاب مجلس به عنوان ناظر در جلسات شورایعالی شرکت خواهند نمود. ناظران موظفند سالیانه گزارش کتبی جامعی به مجلس تقدیم نمایند.

تبصره2- شورای عالی دارای یک دبیرخانه خواهد بود که زیر نظر رئیس جمهور تشکیل می شود و وظایف این دبیرخانه با تصویب شورایعالی خواهد بود.

تبصره3- جلسات شورایعالی با حضور دو سوم اعضاء رسمیت خواهد داشت و مصوبات با اکثریت نصب به علاوه یک مجموع اعضاء اعتبار خواهد یافت.

تبصره4- شورایعالی موظف است هر شش ماه یکبار گزارسی از پیشرفت امور و عملکرد مناطق آزاد را به کمیسیون های برنامه و بودجه، صنایع و بازرگانی مجلس ارسال نماید.

ماده6- وظایف شورایعالی عبارتند از:

الف- تدوین آیین نامه ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت های هر منطقه.

ب- تهیه و پیشنهاد اساسنامه سازمان و شرکتهای تابعه به هیات وزیران جهت تصویب.

ج- تصویب برنامه های عمرانی، فرهنگی، بودجه سالانه و عملکرد صورتهای مالی سازمان های مناطق.

د- تصویب مقررات امنیتی و انتظامی مناطق با نظر فرماندهی کل قوا.

هـ - اعمال نظارت عالیه بر فعالیتهای مناطق."

به این ترتیب در مواد بعدی این مصوبه نیز جایگاهی خاص برای شورای عالی مناطق آزاد پیش بینی و تصریح گردید اما با توجه به نظر بعدالذکر شورای نگهبان خلاف قانون اساسی شناخته لذا مصوبه مجلس شورای اسلامی و عزم دولت در ایجاد شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی به نتیجه نرسید و در اصلاحیه بعدی مجلس شورای اسلامی، شورای عالی جای خود را به هیات وزیران داد و بدین ترتیب در نهایت، موضوع مورد تایید شورای نگهبان قرار گرفت.

اما آنچه در این میان مهم و جالب توجه است شکل گیری شورای عالی مناطق آزاد پس از تصویب این قانون بوسیله تصویبنامه هیات وزیران است. حدود ده روز پس از تایید شورای نگهبان در تاریخ 21/6/1372، هیات وزیران طی جلسه مورخ 31/6/1372، تصویبنامه تفویض وظایف و اختیارات هیات وزیران مذکور در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران را به شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی، صادر نمود که این تصویبنامه در12/8/1372 به این شرح اجرایی شد:

"اصلاحی(12/8/1372) وظایف و اختیارات هیات وزیران مذکور در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران(به استثنای تبصره2ماده 1 قانون مزبور) مصوب 1372 به وزرای شورایی(کمیسیونی) به ریاست رئیس جمهور و متشکل از وزرای امور اقتصادی و دارایی، بازرگانی، کشور، کار و امور اجتماعی، صنایع، صنایع سنگین، معادن و فلزات، راه و ترابری، نفت، نیرو و رئیس سازمان برنامه و بودجه، معاون اقتصادی ریاست جمهوری، رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی تفویض می شود.

تبصره1(اصلاحی 12/8/1372) ملاک تصویب در شورای(کمیسیون) فوق، در موارد تفویضی موافقت حداقل چهار نفر از وزرای حاضر در جلسه است.

تبصره 2(اصلاحی 12/8/1372)- شورای عالی(کمیسیون) مناطق آزاد تجاری- صنعتی دارای دبیرخانه ای خواهد بود که زیر نظر شورای مزبور اداره می شود.

تبصره3(اصلاحی 12/8/1372)- دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی با حکم رئیس جمهور منصوب می گردد."

این تصویبنامه در سال 1373 مجدداً مورد بازنگری واقع شد و جایگزین تصویبنامه اصلاحی گذشته شد اما نسخه بعدی این تصویب نامه مستند به بند د تبصره 25 قانون برنامه دوم توسعه تنظیم شد که در بدو این تصویب نامه که مصوب 18/10/1373 بود به اختیارات هیات وزیران ناشی از بند د تبصره 25 قانون برنامه دوم توسعه اشاره می نماید. بند د تبصره 25 این قانون عنوان کرده است:

"1-به منظور پشتیبانی از تولیدات داخلی و توسعه صادرات غیر نفتی و ایجاد تحرک در اقتصادی منطقه‌ای دولت می‌تواند مناطق ویژه حراست ‌شده‌ای را در مبادی ورودی و یا گمرک‌های داخلی ایجاد نماید. ورود کالا از مناطق مذکور جهت مصرف داخلی، تابع مقررات صادرات و واردات خواهد بود و صدور کالا از این مناطق بدون هیچ گونه تشریفاتی انجام‌خواهد شد.

2-مناطق ویژه حراست شده که به موجب تبصره 20 قانون برنامه اول توسعه ایجاد شده‌اند بایستی فعالیت خود را با مفاد این تبصره و آیین‌نامه‌اجرائی آن تطبیق دهند.

3-آیین‌نامه اجرائی این بند توسط هیأت وزیران به تصویب خواهد رسید."

همانطور که مشخص است هیچ اختیار مبنی بر امکان تفویض اختیار در این بند قانونی پیش بینی نشده است به عبارتی هیات وزیران ناشی از این بند امکان تفویض اختیارات خود را به شورا یا کمیسیونی نداد زیرا با در نظر گرفتن امکان واگذاری اختیارات هیات وزیران به کمیسیونی متشکل از برخی از وزیران مندرج در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی اساس امکان واگذاری اختیارات یا تفویض آن می بایست بنا به تصریح واضح قانون باشد.

این فرایند در ادامه با تصویبنامه های مورخ 5/11/1373 ، 30/9/1376 ، 13/9/1384، 15/7/1388 ادامه یافت و اصلاحات آن نیز در میان سالهای اعمال شد تا اینکه آخرین تصویبنامه مربوط تحت عنوان تشکیل شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی در 3/6/1392 تصویب و در 4/3/1393 و 26/5/1393 اصلاح گردید. این تصویبنامه که آخرین نسخه مصوب هیات وزیران است به این شرح می باشد:

"1-(اصلاحی 4/3/1393 و 26/5/1393) به منظور ایجاد هماهنگی بین سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی، شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی متشکل از رئیس جمهور(رئیس شورا)، وزیران امور اقتصادی و دارایی، صنعت، معدن و تجارت، امور خارجه، کشور، نفت، تعاون، کار و رفاه اجتماعی، فرهنگ و ارشاد اسلامی، راه و شهر سازی، دادگستری، معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، رئیس سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، رئیس سازمان حفاظت محیط زیست و دبیر شورا تشکیل می شود.

تبصره- دبیر شوراي مذکور توسط رییس جمهور تعیین می شود.

2- وظایف و اختیارات هیات وزیران در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران- مصوب 1372 و اصلاحات بعدی آن(به استثنای تبصره 2 ماده 1 قانون مذکور) و قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران- مصوب 1385-(به استثنای تبصره 2 ماده 1 قانون مذکور) و مقررات مندرج در سایر قوانین صرفاً در خصوص مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی به وزیران عضو شورا تفویض می شود.

3- تصمیم گیری در خصوص امور اجرایی موضوع یاد شده به کلیه اعضای شورا به عنوان نمایندگان ویژه رئیس جمهور و تصویب و اصلاح آیین نامه ها و مقررات مربوط به موضوع یاد شده به وزیران عضو شورا تفویض می شود.

4- تصمیمات و مصوبات اکثریت اعضاء یا وزیران عضو شورا(حسب مورد) در حکم تصمیمات رئیس جمهور و هیات وزیران بوده و با رعایت ماده 19 آیین نامه داخلی هیات دولت قابل صدور است."

آنچه که در میان این تصویبنامه ها مشترک است تلاش برای شکل گیری شورای عالی مناطق آزاد، بکارگیری ظرفیت های غیر از وزرا به عنوان عضو در این شورا و نیز تلاش برای همپوشانی عبارت کمیسیون و شورا بر یکدیگر و نیز ایجاد جایگاه دبیر این شورا می باشد که در تصویبنامه پایانی اطلاق نمایندگان ویژه رئیس جمهور بر کلیه اعضاء نیز تصریح شده است. اما این اقدامات هر یک دارای مغایرت های قانونی به این شرح می باشد:

اول؛ با عنایت به اینکه در مواد مختلفی از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 با اصلاحات بعدی شامل مواد 2-4-6-7-12-13-14-18-19-20-21-22-24-26-28-29 بر نقش هیات وزیران در امورات اداره مناطق آزاد از قبیل نظارت، اجرا و تصویب آیین نامه های مربوطه و...(به ویژه در ماده 4) تاکید نموده است لذا نظر به اینکه در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی از امکان واگذاری اختیارات هیات وزیران به کمیسیونی شامل برخی از وزراء یاد شده است و بکارگیری عبارت شورای عالی با متن این اصل قانون اساسی یعنی کمیسیون مغایرت داشته لذا این موضوع مغایر با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی است که عنوان داشته تصویبنامه ها نباید با روح  و متن قوانین مغایرت داشته باشند. همچنین فراز پایانی نظریه تفسیری شورای محترم نگهبان ذیل اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی به شماره 5686 مورخ 16/10/1372 که عنوان می دارد:

"مستفاد از مصوبه هیات دولت این است که غیر وزرا حق رای ندارند و لذا محدوز مذکور در نامه فوق پیش نمی آید لکن از این لحاظ که غیر وزراء را نیز عضوکمیسیون مذکور دانسته است خلاف اصل 138 قانون اساسی است"،

از حیث عضویت افراد غیر از وزراء در کمیسیون(شورای عالی) مناطق آزاد تجاری- صنعتی نیز دلالت بر مغایرت قانونی تصویبنامه های یاد شده دارد.

دوم؛ از آنجائیکه در بند 3 تصویب نامه نهایی، کلیه اعضای شورای عالی به عنوان نمایندگان رئیس جمهور بر شمرده اند،  اولاً وظیفه رئیس جمهور در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی تنها در ماده 6 به عنوان منصوب کننده مدیرعامل مناطق آزاد تصریح عنوان یافته و قائم به شخص است بنابراین نمایندگان رئیس جمهور نمی توانند امورات مختص هیات وزیران را برعهده بگیرند، زیرا در مواد یاد شده از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مندرج در قسمت اول، اموراتی چون نظارت، اجرا و تصویب آیین نامه و... بر عهده هیات وزیران تصریح نام یافته است و ثانیاً، تصریح عضویت مقاماتی چون معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، رئیس سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، رئیس سازمان حفاظت محیط زیست مندرج در بند 1 تصویبنامه نهایی، احاله کردن تصمیم گیری در خصوص امور اجرایی مناطق آزاد مندرج در بند 2 به این شورا(با ترکیب اعضای غیر وزیر) برخلاف اصل شصتم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی و نیز مواد یاد شده قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی محسوب می شود و از حیث نماینده ویژه رئیس جمهور محسوب نمودن دبیر شورا به منظور مشروعیت بخشی تصمیمات وی در این شورا در خصوص امور اجرایی مناطق آزاد مندرج در بند 2 تصویبنامه نهایی، بر خلاف نظریه تفسیری شورای محترم نگهبان ذیل اصل یکصد و بیست و هفتم قانون اساسی به شماره 460 مورخ 26/9/1359 است که بیان داشته: "چون مشاورین و نمایندگان رئیس جمهور مقام مسئول نیستند، طبق قانون اساسی حق مداخله در امور اجرایی و صدور دستور به مامورین دولتی را ندارند." در نتیجه اختیارات پیش بینی شده برای دبیر شورا در تصمیم گیری در امور اجرایی مناطق آزاد نیز به عنوان نماینده ویژه رئیس جمهور بر خلاف اصل یکصد و بیست و هفتم قانون اساسی می باشد.

سوم؛ با عنایت به ماده 5 لایحه مصوب چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 31/3/1372که طی آن تصریح شده است: "ماده5- شورایعالی به ریاست رئیس جمهور و عضویت وزرای امور اقتصادی و دارایی، بازرگانی، کشور، اطلاعات، فرهنگ و ارشاد اسلامی، کار و امور اجتماعی، راه و ترابری، صنایع، صنایع سنگین؛ معادن و فلزات؛ رئیس سازمان برنامه و بودجه؛ رئیس کل بانک مرکزی و رئیس اطاق بازرگانی و صنایع و معادت ایران به عنوان عالیترین نهاد سیاستگذاری مناطق آزاد تجاری- صنعتی تشکیل می گردد." اما شورای نگهبان طی بند 2 نظریه شماره 4886 مورخ 7/4/1372 با اعلام مغایرت بر این ماده مصوب عنوان کرد: "تشکیل شورای عالی با کیفیت مذکور در ماده 5 و وظایف مذکور در ماده 6 خلاف اصول 60 و 138 قانون اساسی شناخته شد." بنابراین با توجه به تطابق غالب اعضای مندرج در بند 1 تصویبنامه نهایی با مقامات مندرج در ماده 5 لایحه مصوب یاد شده، مستفاد از نظریه اخیرالذکر شورای محترم نگهبان، بند 1 تصویبنامه تشکیل شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی مصوب 1392 با اصلاحات بعدی نیز مغایر با اصول 60 و 138 تلقی می گردد.

با توجه به موارد ذکر شده و از آنجائیکه تشکیل این شورا اساساً از ابتدا با اصولی از قانون اساسی مغایر بوده حالا جای این سوال وجود دارد که بی تفاوتی به نظریه شورای نگهبان در فرایند تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی و اعمال نظرات دولت که نتوانسته نظر شورای نگهبان را برآورده سازد در تصویبنامه های موازی ذکر شده چیست؟ هر چند اعتبار مصوبات تصویبنامه ها و آیین نامه های صادره از سوی وزرای عضو انطباق با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی دارد اما بکار گیری عبارت "شورای عالی" خود با توجه به عدم انطباق با نص اصل یکصد و سی هشتم قانون اساسی مغایرت دارد و همچنین احاله امورات اجرایی به اعضای مندرج در بند 1 تصویبنامه که شامل وزرا و غیر آن می شود با توجه به مواد مختلفی از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مانند ماده 4، بر خلاف مواد این قانون ارزیابی می شود، زیرا در این قانون، هیات وزیران برای تصویب آیین نامه ها، امورات اجرایی، سیاستگذاری، نظارت و... تصریح نام یافته است نه افراد مصرح در بند 1 تصویبنامه تشکیل شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و در نهایت ایجاد جایگاه دبیر شورا با حق تصمیم گیری در خصوص امور اجرایی مصرح در بند 3 تصویبنامه نهایی، با توجه به اینکه این عنوان(دبیر) می تواند خارج از وزراء انتخاب شود با اصول شصتم و یکصد و بیست و هفتم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی و نظریه تفسیری شورای نگهبان ذیل اصل یکصد و بیست و هفتم قانون اساسی مغایرت دارد. بنابراین به نظر می رسد مصوبات شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ماهیت کارکردی آن دارای نقایص متعدد قانونی و حائز رسیدگی باشد. همچنین اگرچه تبصره ذیل ماده 23 قانون برنامه ششم توسعه وزیر امور اقتصادی و دارایی را مسئول اجرای قوانین مرتبط با حوزه مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی عنوان نموده است اما اختیارات شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی کما فی السابق بر اساس تصویبنامه تشکیل شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی ادامه دارد در حالی که اساس این شورا با مغایرت های قانونی گفته شده متزلزل خواهد بود.

*پژوهشگر حقوق عمومی