منطقه آزادانزلی؛شوراهای اسلامی نمادین وحقوقی که برباد میرود!

گروه اقتصادی ـ دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: یکی از مهمترین تحولات مدیریت جوامع محلی پس از انقلاب اسلامی، اجرایی شدن قانون شوراهای اسلامی و تشکیل شوراهای مصرح در آن بود. این اقدام که پس از تصویب قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران در سال 1375، با انتخابات سال 1378 تحقق پیدا کرد، امورات مختلفی را در سطح محلی بر عهده شوراها نهاد و به تبع شکل گیری شوراها، سازمانی تحت عنوان نهاد عمومی غیر دولتی دهیاری منبعث از قانون تاسیس دهیاری های خودکفا در سال 1377 تشکیل شد تا بتواند مدیریت اجرایی روستاها را بر عهده گیرد.

به گزارش بولتن نیوز، موضوع شوراهای اسلامی شهر و روستا موضوع جدیدی نیست زیرا قبل از انقلاب در قوانینی چون قانون شهرداری ها موضوع انجمن شهر تصریح شده بود و پس از انقلاب اسلامی نیز در اصول مختلف از قانون اساسی این شوراها پیش بینی گردیدند که از جمله آن اصل ششم، هفتم و یکصدم است در واقع آیه شریفه: "...و امرهم شوری بینهم"، فلسفه وجودی تشکیل این شوراها محسوب گردیده که ابعاد شرعی تشکیل آن را استحکام می بخشد.

یکی از بزرگترین چالش های موجود برای فعالیت شوراهای اسلامی و دهیاری ها واقع در محدوده مناطق آزاد، تلاش برای منحصر نمودن آن به نفع سازمان منطقه آزاد است. البته این تمایل را می توان در بند الف ماده 105 لایحه برنامه پنجم توسعه پیشنهادی دولت به مجلس ملاحظه نمود در این بند دولت پیشنهاد کرده است:
"الف- مدیر سازمان های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه و قائم مقام شورای شهر و روستا شده و کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت های دستگاه های اجرایی و شوراهای مذکور مستقر در این مناطق بر عهده وی می باشد."
اما این لایحه در اصلاحات مجلس شورای اسلامی تغییر اساسی یافت و عملاً در مصوبه اولیه مجلس شورای اسلامی چنین نصی تصویب نشد. این خود نشان می دهد که تمایل دولت برای منحصر کردن وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی و دهیاران به نفع مناطق آزاد تا چه میزان است و صد البته مغایرت اظهار من الشمس این بند پیشنهادی با اصول قانون اساسی و سایر قوانین مربوط باعث شد تا همان بدو رسیدگی تغییر ماهوی نماید.
پس از ایجاد منطقه آزاد انزلی در سال 1382 و تعیین محدوده آن در سال 1384 توسط هیات وزیران، بر اساس مستندات موجود، از حدود سال 1386 اختلافات فی مابین مسئولان این منطقه آزاد و شوراهای اسلامی روستاهای واقع در محدوده منطقه آزاد انزلی، در موضوع صدور پروانه ساختمانی آغاز شد و مکاتبات و اقدامات عملیاتی برای در اختیار گرفتن انحصاری آن توسط این سازمان آغاز گشت.
بدواً با توجه به بروز اختلاف بدوی میان دهیاران پنج روستای داخل محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی با سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی در سال 1386 در خصوص تعیین مرجعیت صدور پروانه ساختمانی، معاون وقت هماهنگی امور عمرانی استانداری که به طور همزمان عضو هیات مدیره منطقه آزاد نیز محسوب می شد طی صورتجلسه تنظیمی مورخ 8/2/1386 صدور پروانه ساختمانی در روستاهای واقع در منطقه آزاد انزلی را خارج از حیطه وظایف تعیین شده دهیاران عنوان داشته و پیرو آن این موضوع را در طی مکاتبه شماره 30706/4/80 مورخ 13/5/1387 مجدداً به فرمانداران دو شهرستان رشت و بندرانزلی اعلام می نماید، که بر اساس آن منطقه آزاد انزلی مستفاد از ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد کشور مصوب 1372 و این مکاتبه، نسبت به ساماندهی صدور پروانه در محدوده های طرح های هادی روستاهای مربوطه(به نفع سازمان منطقه آزاد انزلی) اقدام نمایند. متعاقب آن در سفر هیات دولت وقت به استان گیلان و حضور وزیر وقت تعاون به نمایندگی از هیات دولت در شهرستان بندرانزلی، یکی از اعضای شورای اسلامی روستای جفرود پایین از توابع بخش مرکزی بندرانزلی مرقومه ای را در اعتراض به این موضوع تنظیم و به وزیر یاد شده تقدیم می نمایند که مقام عالی وزارت پی نوشت می نمایند:
"استاندار محترم گیلان موضوع مشکلات این تعداد از روستا ها با توجه به طرح جامع منطقه آزاد فعلاً دستور فرمایید مطابق طرح هادی، عمران این روستاها صورت گیرد."

مکاتبه معاون عمرانی استانداری

تصویر مکاتبه مدیرکل حوزه وزارتی وزارت تعاون

تصویر مکاتبه معاون عمرانی استانداری

این موضوع طی مکاتبه شماره 49587/1 مورخ 14/8/87 توسط مشاور وزیر و مدیرکل حوزه وزارتی وزارت تعاون به استاندار وقت ابلاغ می گردد. بر همین استناد معاون عمرانی وقت استانداری این دستور را طی مکاتبه شماره 83980/4/80 مورخ 4/12/87 با موضوعیت صدور پروانه ساختمانی توسط دهیاران تا زمان تصویب طرح جامع منطقه آزاد را به فرمانداران دو شهرستان رشت و بندرانزلی ارسال می کند. اما شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان منطقه آزاد تجاری بندرانزلی با طرح شکایتی به دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال این بخشنامه را طی دادنامه شماره 88/586 درخواست و به همراه آن تقاضای صدور دستور موقت، برای توقف اجرای مکاتبه شماره 83980/4/80 معاون عمرانی استانداری را از شعبه دیوان خواستار می شود. این دستور موقت بدواً توسط شعبه صادر، اما فرجام شکایت تعاونی مسکن کارکنان سازمان منطقه آزاد تجاری بندرانزلی در دیوان عدالت اداری بر اساس رای قطعی مورخ 12 آبان 1388؛ رد درخواست شاکی به علت عدم قابلیت طرح و رسیدگی در جلسه هیات عمومی دیوان رقم می خورد. بنابراین ماهیتاً به استناد تبصره ذیل ماده 15 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385(قانون حاکم در بازه زمانی مذکور)، دستور موقت و اثرات آن از حیز انتفاع خارج گردید اما با کمال تعجب فرایند مرجعیت صدور پروانه ساختمانی در روستاهای واقع در منطقه آزاد به دهیاران انتقال نیافت و تا کنون همان روال ادامه پیدا نموده و منطقه آزاد انزلی نسبت به صدور پروانه ساختمانی در محدوده طرح هادی روستاها اقدام نموده و عوارض آن را نیز راساً دریافت می دارد.
در ادامه، مقامات وقت استانداری مکاتبات متعددی را در راستای عدم دخالت دهیاری ها در فرایند صدور پروانه ساختمانی در محدوده روستاهای واقع در منطقه آزاد انزلی صادر نمودند که می توان به مکاتبه استاندار وقت گیلان به شماره 89829/1/80 مورخ 15/10/1390 و مکاتبه شماره 10793/4/80/93 مورخ 1/4/1393 معاون وقت هماهنگی امور عمرانی استانداری در راستای جلوگیری از صدور پروانه ساختمانی توسط دهیاران در محدوده توسعه یافته منطقه آزاد انزلی، اشاره نمود. با ابلاغ تصویبنامه شماره 17139/ت50408ک مورخ 20/2/1393 هیات وزیران مبنی بر افزایش محدوده منطقه آزاد به شهرستان های رشت و آستانه اشرفیه، دهیاری های روستاهای شهرستان رشت بر اساس ادعای سازمان منطقه آزاد انزلی در خصوص مرجعیت صدور پروانه ساختمانی و به کمک استانداری گیلان، از حقوق خود محروم گشتند.

تصویر حکم رد شکایت مطروحه علیه بخشنامه شماره 83980/4/80 مورخ 4/12/1387

تصویر مکاتبه شماره 89829/1/80 استاندار در خصوص اعطای مجوز صدور پروانه ساختمانی به منطقه آزاد

با توجه به مجوز های درون استانی اعطا شده، منطقه آزاد نسبت به صدور نامه هایی در پاسخ به شوراهای اسلامی و دهیاران روستاهای داخل محدوده منطقه آزاد اقدام نمود و از فعالیت قانونی صدور پروانه توسط آنان خودداری بعمل آورد که به طور نمونه نامه شماره 10754/130/87 مورخ 6/9/1387 سرپرست وقت مدیریت حقوقی منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی با شورای اسلامی روستای حسن رود و نیز مکاتبه شماره 15156/300/90 مورخ 27/11/1390 سرپرست وقت معاونت فنی و عمرانی منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی نمونه ای از آن می باشد که بعضاً این مکاتبات جنبه تهدیدی نیز به خود گرفت و با توجه به عدم پشتیبانی استانداری عملاً حقوق دهیاران و شوراهای اسلامی ضایع گردید.

تصویر مکاتبه شماره 10754/130/87 مورخ 6/9/1387 مدیریت حقوقی منطقه آزاد انزلی

تصویر مکاتبه شماره 15156/300/90 سرپرست معاونت فنی منطقه آزاد انزلی

با توجه به اقدامات معموله استفساری از فرمانداری هایی که دارای روستاهای داخل محدوده منطقه آزاد می باشند انجام شد(پاسخ فرمانداری آبادان و نیز فرماندار جلفا )، و جملگی آنان مرجعیت صدور پروانه ساختمانی را در روستاهای داخل محدوده منطقه آزاد، دهیاری عنوان نمودند و این خود نشان از متفاوت بودن حتی در رویه، در محدوده منطقه آزاد انزلی بود.

تصویر پاسخ فرمانداری ویژه شهرستان آبادان در خصوص مرجعیت صدور پروانه روستایی

پاسخ فرمانداری شهرستان جلفا در خصوص مرجعیت صدور پروانه روستایی

تصویر ابلاغ مکاتبه معاون عمرانی استانداری گیلان جهت جلوگیری از صدور پروانه ساختمانی توسط دهیاران

تصویر مکاتبه با استانداری در خصوص وضعیت پروانه ساختمانی دهیاران

تصویر پاسخ مکاتبه فرمانداری توسط معاون عمرانی استانداری در خصوص وضعیت پروانه ساختمانی دهیاران

تصویر استدلالات فرمانداری در پاسخ به معاون عمرانی استانداری در خصوص وضعیت پروانه ساختمانی دهیاران

مجموعه اقدامات منطقه آزاد انزلی در صدور پروانه ساختمانی و ... موید محروم ساختن دهیاران نزدیک به 30 روستاهای واقع در این منطقه از حقوق قانونی خود است. این در حالی است که اولاً به استناد بند 11 ماده 78 قانون تشکیلات و حدود وظایف شوراهای اسلامی مصوب 1/3/1375 و اصلاحات بعدی که قانون خاص موخر محسوب می شود:
"تشکیل پرونده و صدور پروانه برای ایجاد بناها و تاسیسات واقع در محدوده قانونی روستا پس از هماهنگی با بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و اخذ نظرات فنی نهاد مذکور در چهارچوب ضوابط و مقررات طرح های هادی مصوب روستا، بر عهده دهیاران می باشد"
و ثانیاً به استناد ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 14/10/1384:
"محدوده روستا عبارت است از محدوده ای شامل بافت موجود روستا و گسترش آتی آن در دوره طرح هادی روستایی که با رعایت مصوبات طرح های بالادست تهیه و به تصویب مرجع قانونی مربوط می رسد. دهیاری ها کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساخت و ساز داخل محدوده را عهده دار خواهد شد"
و تکمیلاً به استناد ماده 12 قانون اخیر الذکر:
"هرگونه تخلف از احکام موضوع این قانون به عنوان تجاوز به حقوق عمومی، جرم محسوب شده و مرتکبین علاوه بر اعاده وضع و رفع اثر از تخلفات، به مجازات مربوط برابر قانون مجازات اسلامی محکوم خواهند شد."
مستفاد از مفاد دو قانون اخیرالذکر این اقدام منطقه آزاد انزلی با قوانین یاد شده منافات داشته و حقوق مصرح قانونی شوراهای اسلامی و دهیاری ها داخل محدوده منطقه آزاد انزلی بدین سبب تضییع می شود. این در حالی است که بر اساس ماده 105 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کلیه قوانین مغایر با این قانون نیز لغو شده است.
در نتیجه، مجموعه اقدامات مشروحه منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی در صدور پروانه ساختمانی و... و جلوگیری از ایفای نقش قانونی دهیاران در خصوص صدور پروانه ساختمانی، نظارت، کنترل و... در محدوده طرح هادی مصوب و نیز اعمال ماده 11 قانون چگونگی تشکیل مناطق آزاد بدون در نظر گرفتن اصول ششم، هفتم، یکصدم و یکصد و سوم قانون اساسی و قوانین اصدار یافته بعدی به ویژه فصل سوم قانون تشکیلات و حدود وظایف شوراهای اسلامی شهر و روستا و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات بعدی و نیز ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 14/10/1384 به جلوگیری از انجام تکالیف قانونی دهیاران در حوزه ساخت و ساز منتهی شده و با استناد به موارد فوق الاشاره باعث تضییع حقوق قانونی دهیاری های روستاهای داخل طرح هادی مصوب، شده و می شود. کما اینکه مصوبه قانونی ایجاد منطقه آزاد بندر انزلی در 2/6/1382 و نیز تصویب نامه تعیین محدوده آن در 4/5/1383پس از تصویب قانون تشکیلات حدود وظایف شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 اصدار یافته و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به استناد ماده 7 قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مصوب 17/9/1366، نسبت به تدوین، ابلاغ و اجرای طرح های هادی از گذشته تا کنون برای روستاهای این محدوده اقدام نموده است و با توجه به ماده واحده قانون تاسیس دهیاری های خودکفا مصوب 14/4/1377و ماده 2 آیین نامه اساسنامه تشکیلات و سازمان دهیاری ها مصوب 21/11/1380 هیات وزیران که مجموعاً تصریح کرده است:
"‌ماده واحده - به وزارت کشور اجازه داده می‌شود به منظور اداره امور روستاها، سازمانی به نام دهیاری با توجه به موقعیت محل با درخواست اهالی‌و به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل در این روستاها تأسیس نماید. این سازمانها نهادهای عمومی غیر دولتی محسوب می‌گردند."
بنابراین تعیین محدوده و به تبع آن تصویب طرح جامع توسط هیات وزیران برای منطقه آزاد انزلی تداخل در طرح های هادی مصوب(روستاهای داخل محدوده منطقه آزاد انزلی) و امور دهیاری و وظایف مصرح قانونی آن محسوب می گردد و با توجه به ماهیت غیر دولتی، دهیاری ها و وظایفی چون صدور پروانه ساختمانی در چهارچوب طرح های هادی و به تبع آن دریافت عوارض مربوطه، این حقوق را نمی توان جزء حقوق انحصاری دولت برشمرد که آن را در قالب تصویبنامه هیات وزیران و از طریق تعیین محدوده هایی با متولی خاص به سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی واگذار نماید و بدین سبب به مسئولیت شوراهای اسلامی و دهیاری های داخل این محدوده بی توجهی نماید.
اما آنچه که در این میان حائز اهمیت است سکوت دستگاه های نظارتی برای مدت بیش از یک دهه است. چگونه شوراهای اسلامی مسئول مدیریت روستاهای خود می باشند در حالی که امورات آنها توسط سازمان منطقه آزاد انزلی مدیریت می شود و منابع مالی که می بایست مستقیماً به حساب دهیاری واریز می شد در تملک سازمان منطقه آزاد در می آید. بخشی از این وجوه که عموماً ناشی از صدور پروانه های ساختمانی هستند توسط سازمان منطقه آزاد در این روستاها صرف می گردد اما مساله اساسی این است که این انحصار غیر قانونی علاوه بر نقض آیه شریفه و امرهم شوری بینهم مغایر با اصول ششم، هفتم و یکصدم قانون اساسی و مفاد بسیاری دیگر از قوانین خاص دیگر می باشد. اعتراضات شوراها و دهیاران برای سالیان سال مغفول باقی ماند و دستگاه های دولتی متولی در راستای حمایت از منطقه آزاد انزلی آنان را نادیده گرفتند. جلوگیری از اجرای قوانین مملکتی جرمی کیفری است و دریافت وجوه من غیر حق نیز علاوه بر آن قابل پیگرد قضایی می باشد حال سوال آن است که آیا چنین جفای عظیم و عدول از قوانین مصرح آیا به عنوان حقوق عامه تلقی نمی گردد و نمی بایست مورد نظر دستگاه قضا به ویژه مدعی العموم قرار گیرد؟ ماده 12 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک در پیگرد قضایی موضوع عدول از مفاد این قانون، چرا عملیاتی نمی شود و در خصوص تحقق سخنان مقام معظم رهبری که در صدر این یادداشت آمده تا کنون با تخلفات یاد شده کارگزاران دولتی در جلوگیری از اجرای قوانین مملکتی و نیز تضییع حقوق مردم به ویژه شوراهای اسلامی روستا و دهیاران، چرا اقدامی صورت نگرفته است؟

*پژوهشگر حقوق عمومی