ذینفعی خاص یا ذینفعی عام؟!

گروه اقتصادی ـ دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی عنوان داشته است: به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحد ها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس می گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می کند. بر این استناد از قانون اساسی، قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت تصویب و آخرین نسخه آن یعنی 25/3/1392 توسط مجلس شورای اسلامی تصویب و هم اکنون حاکم بر ساختار این دیوان است.

به گزارش بولتن نیوز، اما آنچه که در فرایند ارایه دادخواست علاوه بر مشخصات عمومی به مانند مواد مشابه در آیین دادرسی کیفری و آیین دادرسی مدنی می باشد، ذینفعی شاکی است. ماده 17 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری عنوان می دارد: شعب دیوان به شکایتی رسیدگی می کنند که شخص ذینفع یا وکیل یا قائم مقام یا نماینده قانونی وی، رسیدگی به شکایت را برابر قانون، درخواست کرده باشد. در این راستا بند ب ماده 53 این قانون عدم ذینفعی شاکی در شکایت مطروحه را از جهات رد شکایت می داند. این موضوع در ماده 2 قانون آیین دادرسی مدنی در اطلاقی کلی تر بیان شده است، این ماده عنوان می کند: هیچ دادگاهی نمی تواند به دعوایی رسیدگی کند مگر اینکه شخص یا اشخاص ذی نفع یا وکیل یا قائم مقام یا نماینده قانونی آن رسیدگی به دعوا را برابر قانون درخواست نموده باشند.

اما آنچه که کیفیت ذینفعی را در محاکم عمومی و دیوان عدالت اداری تعیین می نماید، جهات خصوصی یا عمومی بودن خواسته است. اگرچه تعریف مصرحی از عبارت ذینفع در قوانین نمی توان یافت و این واژه در پرتو تفاسیر قضایی و یا تعاریف متون حقوقی بر خصوصی یا شخصی بودن تبیین یافته است اما باید در نظر گرفت که از سوی دیگر نمی توان با وجود جهات شرعی و قانونی به ویژه اصول حاکم بر قانون اساسی، بن بست برای خواسته های با مضامین ذینفعی عام قائل شد. به طور نمونه در محاکم عمومی، به استناد ماده 64 آیین دادرسی کیفری جهاد قانونی شروع به تعقیب به شرح زیر، از وظایف و اختیارات دادستان محسوب می گردد:

الف- شکایت شاکی با مدعی خصوصی

ب- اعلام و اخبار ضابطان دادگستری، مقامات رسمی یا اشخاص موثق و مطمئن

پ- وقوع جرم مشهود، در برابر دادستان یا بازپرس

ت- اظهار و اقرار متهم

ث- اطلاع دادستان از وقوع جرم به طرق قانونی دیگر

بنابراین مدعی العموم در حوزه جرایم کیفری می تواند علاوه بر شکایت شاکی ذینفع خصوصی، از مراجع آگاه عمومی نیز کسب اطلاعات نموده و اقدامات قانونی را جهت تعقیب متهم در راستای ذینفعی عام معمول دارد.

همچنین از دیگر صور ذینفعی عام، توجه به اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی می باشد. به استناد این اصل: قضات دادگاه ها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند. از این رو است که رسیدگی به تصویبنامه ها، آیین نامه ها، بخشنامه ها و دستورالعمل های صادره منوط به احراز ذینفعی خاص نیست و هرکس می تواند نسبت به ابطال آن نزد دیوان عدالت اداری اقامه دعوی نماید.

اما در این یادداشت به رویه شعبات دیوان عدالت اداری در خصوص شکایات مطروحه که با استعانت از جنبه عام ذینفعی صورت گرفته اشاره می نماید و مستدلاً بر لزوم تبیین ذینفعی عام در رسیدگی به تخلفات ادارات و سازمان ها و ماموران دولتی که ناشی از اعتراض به اقدام و یا احراز وقوع تخلف است می پردازد و ضرورت های تفسیر موسع از عبارت ذینفع در اطلاق آن را بررسی می نماید.

الف)تعیین ذینفعی عام مبتنی بر قانون اساسی

با عنایت به اصول متعددی از قانون اساسی، می توان ذی نفعی عام را که عموماً با حقوق عامه مرتبط است احراز نمود. اساساً قانونگذار محترم با بکارگیری عبارت ذینفع، اطلاق کلی از آن نموده که دو شکل آن یعنی ذینفعی عام و نیز ذینفعی خاص، از آن حاصل می شود. فلذا تفاسیر قضات محترم چنانچه مضیق باشد، شکل خاص آن و چنانچه موسع باشد شکل عام آن منتج می گردد. 

1-استناد به اصل یکصد و پنجاه و نهم قانون اساسی: به استناد اصل 159قانون اساسی مرجع رسمی تظلمات و شکایات، دادگستری است و به عبارتی شکایات، چنانچه برای آن، مرجع دیگری پیش بینی نشده باشد، قابل استماع در این مراجع می باشند. به استناد اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی نیز به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحد ها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضاییه تاسیس می گردد. بنابراین سوالی که پیش می آید این است که چنانچه شکایتی در دو مرجع یاد شده قابلیت استماع نداشته باشد، پس چه مرجعی دارای صلاحیت رسیدگی به آن است؟

همانطور که بند 2 اصل یکصد و پنجاه و ششم قانون اساسی اشاره شده است، احیای حقوق عامه از جمله وظایف قوه قضائیه است. لذا با اشاره به بخشی از اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی که احقاق حقوق مردم نسبت به مامورین یا واحد ها یا ایین نامه های دولتی طی آن تاکید شده است، این احقاق حقوق نمی تواند تنها منحصر به حقوق خاص مردم شود و علی الاصول شامل حقوق عامه نیز می شود که با توجه به تصریح رسیدگی به  شکایات از آیین نامه ها و تصویبنامه های دولتی در اصل یکصد و هفتادم و بخشی از اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی به نظر می رسد شکایت مردم نسبت به مامورین یا واحدهای دولتی برای احقاق حقوق خاص و عام شان، دیوان عدالت اداری خواهد بود.

2-استناد به اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی: همانطور که در قانون اساسی تصریح شده است؛ دیوان عدالت اداری به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحد ها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس گردیده است. از آنجائیکه عبارت مردم در این نص، عام است و نیز درج واژه اعتراضات، متفاوت از تظلمات است که در بر دارند نفع و ضرر مستقیم است، لذا به نظر می رسد که قانون گذار محترم در بکارگیری عبارت اعتراضات، وجه عام را مد نظر قرار داده و اگر مقرر بود که تنها ذینفع مستقیم را ملاک قرار دهد، به همان عبارت تظلمات اکتفا می نمود. بنابراین از آنجائیکه تفسیر مضیق از عبارت ذینفعی عملاً منجر به محرومیت مردم از حق اعتراض از دستگاه ها و مامورین دولتی در بحث حقوق عامه منجر می شود، بنابراین برای تحقق کارکرد واژه اعتراضات می بایست اطلاق عام ذینفعی را پذیرفت. در نتیجه احتمال عقلایی نفع می تواند به عنوان تفسیر موسع عبارت ذینفع در رسیدگی به اعتراضاتی که با موضوعیت حقوق عام مطرح می شوند، ملاک نظر قرار بگیرد که این تفسیر مغایر با قانون اساسی و قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت نیز نخواهد بود.

ب) تبیین ذینفعی عام در بیانات مقام معظم رهبری

بی تردید در تبیین موضوع ذینفعی عام در مرجع قضایی دیوان عدالت اداری، فرمایشات مقام معظم رهبری می تواند راهگشا باشد، معظم له در دیدار با رئیس و مسئولان قوه قضائیه در مورخ ششم تیرماه 1397 فرمودند: 

"باید در مردم این اطمینان به وجود آید که در موارد مربوط به حقوق عامه، اگر به مراجع قضایی مراجعه کنند، حقوق آنها احیا خواهد شد. "

حضرت آیت الله العظمی خامنه ای با توجه به اهمیت موضوع پیگیری و ریشه کنی فساد در نظام اداری در پاسخ به استفتاء یکی از مقلدین به شرح ذیل پاسخ درخور تامل بیان داشتند.

"س 1082: اگر کارکنان ادارات و مؤسسات در محل کار خود ارتکاب تخلفات اداری و شرعی را توسط مسئولین مافوق مشاهده کنند، چه وظیفه‏ای دارند؟ اگر کارمندی خوف داشته باشد که در صورت مبادرت به نهی از منکر ضرری از طرف مسئولین بالاتر متوجه او شود، آیا تکلیف از او ساقط می‏شود؟

ج: اگر شرایط امر به معروف و نهى از منکر وجود داشته باشد، باید امر به معروف و نهى از منکر کنند، در غیر این صورت تکلیفى در آن مورد ندارند. همچنین با وجود خوف از ضرر قابل توجه هم تکلیف از آنان ساقط مى‏شود، این حکم در مواردى است که حکومت اسلامى حاکم نباشد. ولى با وجود حکومت اسلامى که اهتمام به اجراى این فریضه الهى دارد، بر کسى که قادر بر امر به معروف و نهى از منکر نیست، واجب است که نهادهاى مربوطه را که از طرف حکومت براى این کار اختصاص یافته‏اند، مطلع نماید و تا کنده‌شدن ریشه‏ هاى فاسد که فسادآور هم هستند، موضوع را پیگیرى کند."

بیان؛ وجوب پیگیری موضوع از طریق نهادهای مربوطه که از طرف حکومت برای این کار اختصاص یافته اند، تا کنده شدن ریشه های فساد، نشان دهنده آن است که اصلی ترین نهاد یعنی قوه قضائیه در این خصوص وظیفه مشخص دارد. فلذا به نظر می رسد دادخواست هایی با موضوعیت حقوق عامه که در راستای حفظ آن و نیز مبارزه با تبعیض، تخلف و شکل گیری آن، در دیوان عدالت اداری طرح می گردد، از بُعد ذینفعی عام قابل استماع و رسیدگی خواهد بود. کما اینکه حدیث "کلکم راع و کلکم مسئوول عن رعیه"، مبین تکلیف همگان در نظام اسلامی به ویژه مسئولیت مردم در قبال کارگزاران و دستگاه های اجرایی است و نهی از منکر در مرحله عملی می تواند در پرتو قانون محقق شود.

همچنین توجه به استفتاء دیگری از معظم له به این شرح حائز اهمیت است:

استفتاء شماره V2reWhbd15M: "برخی افعال مدیران در ادارات بر خلاف قوانین می باشد که علیرغم تذکر زبانی امکان مرتقع شدن آن نیست از سوی دیگر وقوع امر خلاف قانون محرز است، آیا به لحاظ جنبه عملی می توان در راستای حفظ حقوق عامه، شکایاتی را به مراجعی چون دیوان عدالت اداری که در این خصوص تکلیف رسیدگی دارند به عنوان نوعی از صورت عملی امر به معروف و نهی از منکر ارایه داد؟"

پاسخ استفتاء: اشکال ندارد.

با توجه به موارد این قسمت توجه به ماده 4 قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیات از منکر که عنوان می دارد: مراتب امر به معروف و نهم از منکر، قلبی، زبانی، نوشتاری و عملی است که مراتب زبانی و نوشتاری آن وظیفه آحاد مردم و دولت است و مرتبه عملی آن در موارد و حدودی که قوانین مقرر کرده تنها وظیفه دولت است. و در این راستا ماده 8 این قانون می گوید: مردم از حق دعوت به خیر، نصیحت، ارشاد در مورد عملکرد دولت برخوردارند و در چارچوب شرع و قوانین می توانند نسبت به مقامات، مسئولان، مدیران و کارکنان تمامی اجزای حاکمیت و قوای سه گانه اعم از وزارتخانه ها، سازمان ها، موسسات، شرکت های دولتی، موسسات و نهاد های عمومی غیر دولتی، نهاد های انقلاب اسلامی، نیروهای مسلح و کلیه دستگاه هایی که شمول قوانین و مقررات عمومی نسبت به آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است، امر به معروف و نهی از منکر کنند. نظر به این نصوص قانونی و استفتاء مقام معظم رهبری شکایت از دستگاه ها در راستای احراز وقوع تخلف از شمول فریضه امر به معروف و نهی از منکر نیز محسوب می گردد.

با عنایت به مراتب عنوان شده و نظر مقام معظم رهبری به نظر می رسد قضات غیر مجتهد در حدوث تعارض، چنانچه مقلد ایشان باشند می بایست به نظر معظم له تکلف داشته باشند.

ج)تبیین ذینفعی عام در پرتو اصول حاکم بر بیت المال

در حکومت اسلامی، آنچه که در اختیار کارگزاران حکومت قرار دارد بیت المال و امانت است، فلذا از آنجائیکه بیت المال متعلق به عموم مسلمین است لذا چگونه می توان تصور داشت که عموم مسلمین نمی توانند نسبت به آن پرسشگر و در صورت داشتن مدارک مستند از اهمال آن توسط کارگزاران، شاکی نباشند؟ امیرالمؤمنین(ع) در نامه پنجم نهج البلاغه به «اشعث بن قیس» که استاندار آذربایجان بود ، فرمودند: «وَ إِنَّ عَمَلَکَ لَیْسَ لَکَ بِطُعْمَةٍ وَ لَکِنَّهُ فِی عُنُقِکَ أَمَانَةٌ وَ أَنْتَ مُسْتَرْعًى لِمَنْ فَوْقَکَ لَیْسَ لَکَ أَنْ تَفْتَاتَ فِی رَعِیَّةٍ وَ لَا تُخَاطِرَ إِلَّا بِوَثِیقَةٍ وَ فِی یَدَیْکَ مَالٌ مِنْ مَالِ اللَّهِ عَزَّ وَ جَلَّ وَ أَنْتَ مِنْ خُزَّانِهِ حَتَّى تُسَلِّمَهُ إِلَیَّ وَ لَعَلِّی أَلَّا أَکُونَ شَرَّ وُلَاتِکَ لَکَ»؛«این پست و حکومت تو طعمه نیست ، بلکه امانتی بر گردنت می‌باشد و باید آرام آن را برانی .تو نگهبانی بیش نیستی و حق نداری به رأی خود عمل کنی.» و در خطبه 232 اشاره داشتند: «إِنَّ هَذَا الْمَالَ لَیْسَ لِی وَ لَا لَکَ وَ إِنَّمَا هُوَ فَیْ‏ءٌ لِلْمُسْلِمِینَ وَ جَلْبُ أَسْیَافِهِمْ فَإِنْ شَرِکْتَهُمْ فِی حَرْبِهِمْ کَانَ لَکَ مِثْلُ حَظِّهِمْ وَ إِلَّا فَجَنَاةُ أَیْدِیهِمْ لَا تَکُونُ لِغَیْرِ أَفْوَاهِهِمْ ؛ » «بیت المال نه برای من و نه برای تو است، بلکه برای همه‌ی مسلمین می باشد.»

با توجه به این مستندات به نظر می رسد شهروندان حق ادعا و مطالبگری از جمله طرح شکایت با موضوعیت اضرار به بیت المال مستند به موارد عدول از قوانین و مقررات را خواهند داشت، زیرا در غیر این صورت تنها نظارت محصور به ارکان حاکمیت باقی مانده و نظارت و پیگیری و شکایات شهروندان از کارگزاران و دستگاه ها در موضوعات مربوط به حقوق عامه متجلی نخواهد شد. از سوی دیگر اساسا شهروندان به دلیل پرداخت مالیات و عوارض قانونی و تامین کردن بخشی از منابع مالی دولت، می توانند در خصوص تخلفات این دستگاه ها و کارکنان آن، که بهره مند و مصرف کننده این منابع مالی می باشند، به عنوان ذینفع طرح شکایت به دیوان عدالت اداری نمایند.

د) تبیین ذی نفعی عام از دیدگاه مقررات دولتی

مقررات موضوعه دولت ها در خصوص ارتقاء سلامت اداری و شفافیت، باعث می شود تا پاسخگویی آنان به شهروندان، و سطح دسترسی آنان به اطلاعات اداری امکان پذیر و ارتقا یابد این امکان ناشی از تکلیف دولت ها در قبال شهروندانشان است. کما اینکه بند 15 اعلامیه حقوق بشر و شهروند فرانسه بیان داشته است: "جامعه حق این را دارد که هر کدام از ماموران و مسئولانی که در خدمت همگانی هستند را بر مبنای مدیریتشان مورد بازخواست قرار دهد." در همین راستا منشور حقوق شهروندی بر اساس مصوبه شورای عالی اداری کشور در آذر ماه 1395 تصویب و پس از امضاء رئیس جمهور به کلیه دستگاه های اجرایی جهت اجرا ابلاغ شد. ماده 21 این منشور بیان داشته است: "حق شهروندان است که چنانچه تصمیمات نهادهای اداری و یا کارکنان را مخالف قوانین و مقررات بدانند، از طریق مراجعه به مراجع اداری و قضائی صالح، تقاضای احقاق حق کنند." همانطور که مشخص است دولت در اینجا انحصار خاص ذینفع را در شکایت های از خود، به نحوی سلب نموده و اذعان کرده است که شهروندان می توانند در صورت خلاف قانون و مقررات دانستن تصمیمات نهاد های اداری، از طریق مراجعه به مراجع صالح قضایی تقاضای احقاق حق نمایند. بنابراین عملاً دولت در بحث حقوق عامه نمی تواند به صرف عدم ذینفعی، شاکی دارای سمت ذینفع عام را، فاقد اهلیت بداند زیرا خود در ماده 21 منشور حقوق شهروندی اختیار مراجعه شهروندان به مراجع اداری و قضایی صالح را در قبال تصمیمات خلاف نهاد های اداری یا کارکنان آن داده است.

هـ)تعیین ذینفعی عام مبتنی بر بنای عقلی

چنانچه پذیرفته شود که منظور از سمت خواهان، ذینفع خاص است، لذا عملاً شکایات متصور در حوزه حقوق عامه قابلیت طرح در دیوان عدالت اداری را نخواهد داشت و نظر به اینکه این دیوان فاقد دادستان به عنوان مدعی العموم می باشد، عملاً باید پذیرفت که قوانین جمهوری اسلامی ایران در مراجعه مستقیم مردم در موضوع حقوق عامه ناشی از تخلفات دستگاه های اداری و مامورین دولتی به مراجع قضایی، سکوت کرده است و تنها در خصوص جرایم راجع به اموال، منافع و مصالح ملی و خسارت وارده به حقوق عمومی به استناد ماده 290 قانون آیین دادرسی کیفری، دادستان کل کشور مسئولیت پیگیری و نظارت دارد، همچنین تبصره 2 ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور بیان داشته است: "گزارشهای بازرسی در ارتباط با آیین نامه و تصویب نامه و بخشنامه و دستورالعمل های صادره و شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی که حاکی از تشخیص تخلف در موارد فوق الذکر باشد جهت رسیدگی و صدور رای به دیوان عدالت اداری ارسال می گردد." رسیدگی به اینگونه موارد بطور فوق العاده و خارج از نوبت خواهد بود. فلذا محرز است که امکان پیگیری این امور با قابلیت طرح شکایت، در مراجع قانونی یاد شده وجود ندارد از این رو اگر فرض بر سکوت قوانین در موضوع احراز ذینفعی عام در شکایت از تخلفات دستگاه های دولتی و کارگزاران آنها با محوریت حقوق عامه مطرح باشد(که به نظر نمی رسد) مقرر است که از احکام شرع در احراز اهلیت ذیفع عام، استعانت گرفته شود زیرا اطلاق ذینفع در ماده 17 و بند ب ماده 53 قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری منحصر به خاص نشده است.

به عبارتی آیا می توان پذیرفت که سازمان دولتی که بیت المال و حقوق مسلمین را در اختیار دارد و ماموران آن کارگزاران نظام محسوب می شوند، در خصوص اهمال و تفریط یا تخطی از قوانین و مقررات که تاثیر مستقیم و غیر مستقیم بر آحاد مردم می گذارد نباید در مراجع قضایی اداری پاسخگو باشند؟

با توجه به موارد مطروحه و استدلالات بیان شده در خصوص لزوم توجه به ذینفعی عام در رسیدگی به اعتراضات و شکایات از تخلفات دستگاه های اجرایی و مامورین دولتی، حال که نص صریحی در تعریف ذینفعی خاص در قوانین حاکم بر دیوان عدالت اداری وجود ندارد، قضات محترم در فرایند پذیرش دادخواست و رسیدگی به آن، به ویژه در موضوعاتی که با حقوق عامه سر و کار دارد، ذینفعی عام را قبول نمایند تا از این طریق اولاً بن بستی در رسیدگی به تخلفات دستگاه های اجرایی که جنبه عمومی خواهند داشت، احساس نشود و ثانیاً حقوق شهروندان در پایبندی کارگزاران به قوانین از طریق ساز و کار دیوان عدالت اداری مورد ارزیابی و قضاوت قرار گیرد و همانطور که رهبر معظم انقلاب اسلامی تاکید بر حفظ حقوق عامه در قوه قضائیه دارند، دیوان عدالت اداری نیز از طریق ساز و کار حاکم بر شعب، اهتمام ویژه ای به تحقق آن مبذول دارد.

*پژوهشگر حقوق عمومی