چشم اندازی نو بر روش های مترقی در نظارت شرعی

گروه سیاسی ـ دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: شورای نگهبان به استناد اصول مختلفی از قانون اساسی وظیفه نظارت بر مصوبات مجلس شورای اسلامی و نیز تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد. اما در این میان آنچه که به طور خاص برعهده فقهای شورای نگهبان نهاده شده است، نظارت شرعی بر مصوبات است، که به ویژه در اصل چهارم قانون اساسی، اطلاق عام آن بر کلیه قوانین و مقررات صادره از سوی اجزاء و ارکان کشور قابل اجراست است. اما ضرورت تبیین چگونگی این نظارت خود منبعث از تفسیر شورای نگهبان است، زیرا بر اساس اصل نود و هشتم قانون اساسی تفسیر قانون اساسی را بر عهده این شورا نهاده است.

به گزارش بولتن نیوز، چگونگی انجام نظارت شرعی را می بایست در نظرات تفسیری این شورا ذیل اصول قانون اساسی دنبال نمود. اهمیت موضوع نظارت شرعی در قوانین و مقررات مختلفی نیز لحاظ شده است. به طور نمونه تبصره 2 ماده 84 و نیز ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری عنوان می دارد:

"در صورتی که مصوبه‌ای به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی، لازم‌الاتباع است."

خود نشان می دهد که اهمیت نظارت شرعی در نظام جمهوری اسلامی ایران دارای قیود متداول در مراجع قانونگذاری نیست به عبارتی، چنانچه فقهای شورای نگهبان در خصوص قانون یا مقرراتی، به خلاف شرع بودن آن از طریق دریافت گزارش، مکاتبه یا اجماع دیدگاه برسند، نظر خود را منحصراً اعلام می نمایند. از جمله مهمترین دلیل در اجرایی بودن این اعلام نظرات بدون اولویت بدوی قانونگذاری را شاید، اهمیت بُعد شرعی آن و جلوگیری از تاثیرگذاری امور غیر شرعی بر امورات و احوالات آحاد مردم دانست.

تبصره 2 ماده 186 قانون آیین نامه داخلی مجلس از جمله نصوصی است که طی آن مغایرت شرعی و مغایرت با قانون اساسی تمیز داده شده است. این تبصره عنوان می دارد:

"شورای نگهبان نمی تواند پس از گذشت مهلت های مقرر و رفع ایراد در نوب اول، مجدداً مغایرت موارد دیگری را که مربوط به اصلاحیه نمی باشد بعد از گذشت مدت قانونی به مجلس اعلام نماید مگر در رابطه با انطباق با موازین شرعی"

این مستثنی شدن مغایرت های شرعی نشان می دهد که فقهای شورای نگهبان در هر مقطع زمانی و مستند به اصل چهارم یعنی اطلاق عام بر کلیه مصوبات و قوانین و مقررات، چه پس از صدور، حتی پس از تایید شورای نگهبان و حتی پس از تایید مجمع تشخیص مصلحت نظام و اجرایی شدن قوانین نیز می توانند در صورت احراز، این قوانین و مقررات را مغایر با شرع بدانند که در این میان یکی از رویه های حسنه این شورا، انتشار بلافاصله آن در سامانه مربوطه به جهت جلوگیری از اثرات شرعی آن می باشد.

موضوع مغایرت شرعی تبصره 1 ماده 26 قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، که اتفاقاً از جمله قوانینی بود که با تایید شورای نگهبان لازم الاجرا شد، از نمونه های این بحث می باشد. فارغ از چالش ماهوی در موضوع این نظریه، روند شکلی آن فاقد نقص بود و حتی اگر به فراز پایانی تبصره 2 ماده 186 قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، در انعکاس مغایرت های شرعی قوانین مستثنی از 15روز پیش بینی شده اشاره شود، باز نمی توان این موضوع را الزامی بر عدم انتشار آن دانست.

اما جدیدترین اقدام شورای نگهبان در غیر شرعی تشخیص دادن قانون، ابطال شرعی ادامه اجرای قانون اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1378 است. این قانون که پس از اختلاف نظر مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در مجمع تشخیص مصلحت نظام تعیین تکلیف شده بود بر اساس شکایتی با مستندات شرعی که علیه برخی مفاد آیین نامه اجرایی عملیات پولی و بانکی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1378 به دیوان هیات عمومی دیوان عدالت اداری انجام گردید، منجر به رای فقهای شورای نگهبان به این شرح شد:

"به دلیل اینکه از مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام بیش از هجده سال می گذرد و باید مصوبات مجمع دارای زمان بوده باشد، بنابراین این قانون بدون طی مراحل قانونی جدید خلاف شرع دانسته شد."

بر این اساس از آنجائیکه قانون جدید(قانون اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد مصوب 1378) جایگزین قانون قبلی شده بود، لذا لغو شرعی قانون جدید، نمی تواند قانون قدیم را دارای اعتبار کند، بلکه می بایست از طریق قانونگذاری جدید خلاء پیش آمده مرتفع گردد. بر اساس نظریه فقهای شورای نگهبان قوانین ذیل از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران، به لحاظ شرعی دیگر اعتبار اجرایی ندارند:

• تبصره 2 ماده 1- محدوده آبی مجاور مناطق آزاد که قلمرو آن به تصویب هیأت وزیران خواهد
  رسید، منحصراً در خصوص فعالیت‌های مربوط به سوخت‌رسانی کشتیها از امتیازات این
  قانون برخوردار خواهد بود."
• ‌ماده 18 - تأسیس بانک و مؤسسه اعتباری به صورت شرکت سهامی عام یا خاص با سهام با
  نام و اشتغال به عملیات بانکی و استفاده از عنوان بانک و‌یا مؤسسه اعتباری در
  مناطق منحصراً طبق مفاد این قانون و آیین نامه اجرایی آن که توسط بانک مرکزی تهیه و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید‌انجام می‌شود.

تبصره 1 - تأسیس بانک و مؤسسه اعتباری ایرانی با سرمایه داخلی و خارجی در مناطق، موکول به پیشنهاد سازمان و تصویب اساسنامه آنها توسط‌شورای پول و اعتبار و صدور مجوز از طرف بانک مرکزی است.
‌تبصره 2 - افتتاح شعبه توسط بانکها و یا مؤسسات اعتباری اعم از ایرانی و خارجی موکول به پیشنهاد سازمان و تأیید بانک مرکزی است.

تبصره 3 - نظام حاکم بر برابری ریال ایران با اسعار مختلف در مناطق آزاد توسط هیأت وزیران تعیین می‌شود.
‌تبصره 4 - معاملات واحدهای بانکی در مناطق آزاد با ریال ایران مشمول مقررات بانکداری اسلامی خواهد بود. واحدهای بانکی که مجوز انجام بانکداری برون مرزی اخذ نموده‌اند از انجام معاملات
به ریال ایران ممنوع هستند.

• ‌ماده 21 - حقوق قانونی سرمایه‌گذاران خارجی که پذیرش سرمایه آنها به تصویب هیأت وزیران رسیده است، مورد تضمین و حمایت است. سرمایه‌سرمایه‌گذاران مزبور چنانچه در مواردی به وسیله قانون به نفع عموم ملی شود یا اینکه از سرمایه‌گذاران یاد شده سلب مالکیت شود، جبران عادلانه‌خسارت به عهده دولت می‌باشد. مقررات مربوط به نحوه پذیرش سرمایه‌های مذکور و طریق جبران خسارت به موجب آئین نامه‌ای خواهد بود که به‌تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.
• ‌ماده 22 - ثبت شرکتها و مالکیت‌های صنعتی و معنوی، همچنین ثبت کشتی‌ها، شناورها و هواپیماها در هر منطقه با رعایت اصل هشتاد و یکم (81)‌قانون اساسی طبق ضوابط مصوب هیأت وزیران انجام می‌شود.
  تبصره - ثبت شرکتها و مالکیت‌های صنعتی و معنوی در هر منطقه توسط سازمان آن منطقه انجام می‌شود.
• ماده 28 - تأسیس و فعالیت مؤسسات بیمه ایرانی با سرمایه داخلی و خارجی و شعب و نمایندگی آنها و مؤسسات کارگزاری بیمه در مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مجاز و صرفاً تابع مقرراتی است که به پیشنهاد بیمه مرکزی ایران به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید."

این اقدام که برای اولین بار در ساختار قانونگذاری جمهوری اسلامی ایران روی داده است حاوی بکارگیری روش های مترقی در به روزرسانی قوانین است که توسط شورای نگهبان به انجام رسید. در این میان تبیین این اقدام بر اساس قوانین امری حائز توجه است و در این میان دقت در اصل 112 قانون اساسی و تفسیرهای آن می توان روشن کننده موضوع باشد.

 اصل 112 قانون اساسی می گوید: "مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تامين نكند و مشاوره در اموري كه رهبري به آنان ارجاع مي دهد و ساير وظايفي كه در اين قانون ذكر شده است به دستور رهبري تشكيل مي شود. اعضاي ثابت و متغير اين مجمع را مقام رهبري تعيين مي نمايد. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهيه و تصويب و به تاييد مقام رهبري خواهد رسيد."

این اصل سنگ بنای ساختار مجمع تشخیص مصلحت نظام را در کشور تشکیل می دهد اما ساختار تصمیم گیری در این مجمع نیز از جمله اموری است که با توجه به وجود تفاسیر از این اصل توسط شورای نگهبان می بایست بدان دقت شود. در راستای تحقق این اصل و تبیین کارکردهای و حدود اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان طی نظریه تفسیری شماره 5318 مورخ 24/7/1372 بیان داشته است:

"هيچ‌ يك‌ از مراجع‌ قانونگذاري‌ حق‌ رد و ابطال‌ و نقض‌ و فسخ‌ مصوبه‌ مجمع‌ تشخيص‌ مصلحت نظام‌ را ندارد اما در صورتي‌ كه‌ مصوبه‌ مجمع‌ مصلحت‌ مربوط‌ به‌ اختلاف‌ نظر شوراي‌ نگهبان‌ و مجلس شوراي‌ اسلامي‌ بود مجلس‌ پس‌ از گذشت‌ زمان‌ معتدٌّبه‌ كه‌ تغيير مصلحت‌ موجه‌ باشد حق‌ طرح‌ و تصويب‌ قانون‌ مغاير را دارد. و در مواردي‌ كه‌ موضوع‌ به‌ عنوان‌ معضل‌ از طرف‌ مقام‌ معظم‌ رهبري‌ به‌ مجمع‌ ارسال‌ شده‌ باشد در صورت‌ استعلام‌ از مقام‌ رهبري‌ و عدم‌ مخالفت‌ معظم‌ له‌ موضوع‌ قابل‌ طرح‌ در مجلس‌ شوراي‌ اسلامي‌ مي‌باشد."

همانطور که در این نظریه تفسیری بیان شده است: رد و ابطال و نقض و فسخ مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام توسط هیچ یک از مراجع قانونگذاری وجود ندارد مگر پس از گذشت زمان معتدبه که تغییر مصلحت موجه باشد. این شرط باعث شد تا شورای نگهبان عدم قید زمانی در قانون مذکور و گذشت بیش از اندازه زمان را، مبنای نظریه خود مبنی بر غیر شرعی بودن ادامه این قانون عنوان نماید. که این موضوع دقیقاً بر نظریه تفسیری یاد شده انطباق دارد. بنابر این اعلام مواد مهمی از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی دیگر قابلیت اجرا ندارد و می بایست موقوف الاجراء گردیده که از جمله آنها موارد ذیل است؛

• عادی شدن تاسیس بانک و موسسات مالی در مناطق آزاد بر رویه های جاری کشور با لغو ماده 18 این قانون
• لغو شرعی آیین نامه های منبعث از ماده 18 این قانون مانند آیین نامه اجرایی عملیات پولی و بانکی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1378
• ابطال مجوز ثبت شرکت ها و مالکیت های مادی و معنوی توسط سازمان های مناطق آزاد موضوع ماده 22 این قانون و لغو شرعی آیین نامه های منبعث از آن.
• عادی شدن رویه تاسیس موسسات و کارگزاری های بیمه در مناطق آزاد بر اساس رویه های جاری کشور طی ابطال ماده 28 این قانون .
• ابطال تبصره الحاقی به ماده 28 این قانون مصوب 1388که طبیعتاً با لغو شری ماده 28 دیگر قابلیت اجرا نخواهد داشت.

البته سایر موارد نیز به دلیل اهمیت کمتر و یا نسخ شدن طی اصلاحات بعدی قانون قابل ذکر نمی باشند.

آنچه که در استدلال فقهای شورای نگهبان دارای اهمیت است وحدت ملاکی است که می توان از این نظریه در خصوص سایر قوانین مشابه، مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام برداشت نمود. به طور مثال اصلاحیه مشابه در سال 1375 که توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص این قانون مصوب گردید نیز با وحدت ملاک از حکم اخیر حائز شرایط لغو به نظر می رسد.

بی تردید اقدامات شورای نگهبان به عنوان یکی از ارکان های قانونگذاری در کشور در رفع نقایص قوانین، ایجاد ثبات تقنینی و به روز آمد نمودن رویه های نظارت بر قوانین به ویژه از حیث شرعی در خور توجه است و می تواند به بکارگیری روش های مترقی در این امور منتهی شود که نمونه ای از آن در این یادداشت تحلیل شد.

*پژوهشگر حقوق عمومی

انتهای پیام/#