دیوان محاسبات و ماجرای لازم الاجرایی که برای مرجعش لازم الاتباع نبود!

گروه سیاسی ـ دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: این یادداشت بدون تلاش برای نفی یا اثبات موضوعِ امکان توامانی پرداخت دو فوق العاده موضوع بند 2 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده 51 قانون خدمات رسانی به ایثارگران، صرفاً به رویه های دیوان محاسبات به عنوان تخصصی ترین مرجع نظارت مالی کشور می پردازد و این موضوع را تحلیل می نماید که چگونه سالها کشمکش های حقوقی و ارایه نظریات ضد و نقیض در موضوع عنوان شده، این مرجع نظارت تخصصی را با اتهام بی ثباتی ناشی از این تعارض آراء مواجه خواهد نمود.

به گزارش بولتن نیوز، در بررسی ها مشخص شده است که دیوان محاسبات کشور در ارایه نظریه حذف یکی از فوق العاده های ایثارگری پس از روی کار آمدن عادل آذر، بر جمع بندی خود تکیه نکرده بلکه به اتکا به رای دادنامه 245 هیات تخصصی اداری و استخدامی دیوان عدالت اداری، آن را مستند نموده و مبانی استدلالی رای مذکور را در راستای اقناع افکار عمومی و دستگاه های اجرایی کشور طی ایجاد بدعتی اشکار لازم الاجرا دانسته است. این در حالی است که عبارات در حقوق، دارای اعتباراتی چون ذاتی و یا اکتسابی هستند که در خصوص لازم الاجرایی مبانی استدلالی آراء هیات های تخصصی چنین حکمی به ویژه در ارجاعات مقامات دیوان محاسبات به ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری دیده نمی شود.

قبل از پرداختن به موضوع سیر تطور تاریخی اظهار نظر حقوقی در موضوع پرداخت توامان دو فوق العاده ایثارگری می بایست به اساس شکل گیری و وظایف و اختیارات دیوان محاسبات کشور اشاره ای داشت. اصل پنجاه و پنجم قانون اساسی عنوان می دارد:

دیوان محاسبات به کلیه حسابهای وزارتخانه ها، موسسات، شرکت های دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می کنند به ترتیبی که قانون مقرر می دارد رسیدگی یا حسابرسی می نماید که هیج هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات، حسابها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می نماید. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود.

بر همین اساس قانون دیوان محاسبات کشور در تاریخ 11/11/1361 توسط مجلس شورای اسلامی تصویب و در فصل اول آن اهداف و در فصل دوم آن وظایف و اختیارات، تصریح یافت و اما به غیر از ساز و کار دادسرای دیوان که امری قضائی محسوب می گردد، در هیج مفاد قانونی توجه و الزام آوری نظریه های مشورتی و یا مکاتباتی از نوع ابلاغی معاون فنی و حسابرسی امور عمومی و اجتماعی در فقره فقدان امکان پرداخت دو فوق العاده ایثارگری به چشم نمی خورد و استناد قضایی این امر نیز دادنامه شماره 101 مورخ 16/2/1392 هیات عمومی دیوان عدالت اداری است که:

با عنایت به اینکه نظر مورد اعتراض جنبه مشورتی دارد و متضمن وضع قاعده الزام آور نیست و رسیدگی به درخواست ابطال نظر مذکور از جمله مصادیق صلاحیت و اختیارات هیات عمومی دیوان عدالت اداری... نمی باشد.

بر همین اساس معاون فنی و حسابرسی امور عمومی و اجتماعی دیوان محاسبات کشور در ابلاغیه 35/40000/د خود، تلاش کرده تا با استعانت از مکاتباتی چون مکاتبه مدیریت مشاغل و نظام های پرداخت سازمان امور اداری و استخدامی و نیز دادنامه 245 هیات تخصصی اداری و استخدامی، مضامین مندرج را مستند و توجیه قانونی نماید این در حالی است که مدیریت مشاغل و نظام های پرداخت سازمان امور اداری و استخدامی کشور طی مکاتبه مورخ 20/2/1399 خطاب به سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان یزد، از کان لم یکن شدن نامه اولیه خود که مبنای استناد مکاتبه معاون فنی دیوان است، خبر داده و به تبع این اقدام یکی از عناصر استنادی مکاتبه معاون فنی دیوان محاسبات، زائل گردیده است.

اما موضوع این یادداشت همانطور که گفته شد نفی یا اثبات موضوع پرداخت توامان دو فوق العاده ایثارگری نیست بلکه بی ثباتی در نظریه پردازی حقوقی در دیوان محاسبات کشور، آن هم در فقره موضوعی فوق العاده ایثارگری می باشد. آغازین بحث را می بایست در مکاتبه مشهور دیوان محاسبات قم مستند به نظریه شورای مشورتی حقوقی دیوان محاسبات کشور مشاهده نمود. اگرچه دادخواست ابطالی این نظریه و مکاتبه مدیرکل دیوان محاسبات، در هیات تخصصی اداری و استخدامی دیوان عدالت اداری، منتج به صدور نظریه ابطال نگردید اما پس از آن نظرات متفاوت و بعضاً متناقضی صادر گردید که عمدتاً در بازه زمانی مدیریت حاکم بر دیوان محاسبات متفاوت از یکدیگر می باشد. در دوره مدیریت امیرحسین رحیمی که به عنوان ریاست دیوان محاسبات کشور از سال 1391 تا 1395 به طول انجامید، دو نظریه پیرامون پرداخت توامان فوق العاده ایثارگری موضوع بند 2 ماده 68 و نیز ماده 51 به وجود آمد. اولین نظر که مدلول مکاتبه شماره 1904/176/2 مورخ 10/11/1392 مدیرکل دیوان محاسبات قم بود، نظریه ی مشورتی شورای حقوقی دیوان محاسبات کشور بوده که طی آن حکم بر عدم امکان پرداخت دو فوق العاده ایثارگری با یکدیگر داد. اما پس از آن شصت و پنجم شورای حقوقی دیوان محاسبات کشور چنین اظهار نظر نمود:

بر اساس بند الف ماده 44 قانون برنامه پنجم توسعه، مزایای مقرر در ماده 51 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، قابل تسری به فرزندان شهدا می باشد. ضمنا چنانچه فرزندان شهدا بر اساس قوانین و مقررات موضوعه کشور از جمله بند 2 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1376 از مزایای دیگری برخوردار باشند، با توجه به حکم ذیل ماده 76 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و مبانی قانونی مربوط، این امتیاز نیز علاوه بر آن کماکان به قوت خود باقی است.

این موضوع در مکاتبه شماره 380/176/2 مورخ 17/3/1394 مدیرکل دیوان محاسبات قم، تصریح و ابلاغ شده است. اما پس از تغییر در ریاست دیوان محاسبات کشور و روی کار آمدن عادل آذر از سال 1395، مخالف با آخرین نظریه شورای حقوقی، منتی نژاد معاون وقت حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان عدالت اداری، مجدداً نظریه شورای حقوقی در سال 1392 که مستند مکاتبه مدیرکل دیوان محاسبات استان قم بود را تنفیذ و دارای اعتبار
دانست و مستند مضاعف بر این تاییدیه را نیز دادنامه شماره 245 هیات تخصصی عنوان داشت.

با این حال این نظریه منجر به حذف یکی از فوق العاده ها نگردید و در تعاقب آن عمرانی معاون فعلی حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات عمومی طی مکاتبه ی شماره 175/40000 مورخ 12/3/1398 پرداخت هر دو فوق العاده را مغایر دادنامه 245 هیات تخصصی دانست و تصریح نمود دادنامه های هیات تخصصی به موجب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری لازم الاجرا می باشند.

مجدداً معاونت حقوقی دیوان محاسبات طی مکاتباتی چون 417/20000 مورخ 27/5/1398 و نیز 559/20000 مورخ 23/7/1398 خطاب به نمایندگان مردم کرمان و کاشان در مجلس شورای اسلامی بر نظریه قبلی خود اصرار نمود تا آنکه در پاسخ به تذکر حسن کامران نماینده مردم اصفهان، این معاونت طی مکاتبه شماره 555/20000 مورخ 21/7/1398 در راستای صیانت از دیوان محاسبات کشور باز نیز بر نظریه لازم الاجرایی دادنامه 245 هیات تخصصی هیات تخصصی دیوان عدالت اداری مهر تایید زد.

پس از طی این بازه زمانی عملاً برخی از دستگاه ها به واسطه مکاتبات یا نظرات دریافتی توسط دیوان محاسبات، نسبت به قطع این فوق العاده اقدام نمودند اما باز نیز با پیگیری های برخی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اجرای این حذف، نانوشته مسکوت ماند.

این فراز و نشیب در مواجه با یک موضوع قانونی و صدور نظریه های متعارض حقوقی از سوی شورای حقوقی دیوان محاسبات، این سوال را مطرح می نماید که، چگونه مهمترین دستگاه نظارت مالی کشور در یک موضوع واحد حقوقی، چنان دارای تشتت و بی ثباتی می باشد که روزی دستور به حذف و روز دیگر دستور به اجرا و روز پس از آن دستور به حذف می دهد؟ سوال دیگر آنکه مگه نه اینکه مقامات دیوان بر لازم الاجرا بودن آراء هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری اذعان دارند، پس چرا از زمان صدور دادنامه 245 هیات، خود دیوان عدالت اداری یا دستگاه های ذیل قوه قضائیه، مفاد آن را برای کارکنان خود اجرا ننموند؟

آنچه که در بطن محتوای این مکاتبات مشخص است توجه به استناد مقامات اخیر دیوان محاسبات به دادنامه 245 هیات تخصصی دیوان عدالت اداری می باشد که همانطور که در مکاتبه معاون حقوقی دیوان با هیات رئیسه مجلس نیز صریح شده، آن را، وفق ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری لازم الاجرا بر می شمارند این در حالی است که توجه به ماده 84 این قانون چنین تصریحی را تایید نمی کند. این ماده عنوان داشته:

ماده 84- اموری که مطابق قانون در صلاحیت هیأت عمومی دیوان است، ابتداء به هیأتهای تخصصی مرکب از حداقل پانزده نفر از قضات دیوان ارجاع می‌شود. رسمیت جلسات هیأتهای تخصصی منوط به حضور دو سوم اعضاء است که به‌ ترتیب زیر عمل می‌کنند:

الف- در صورتی که نظر اکثریت مطلق هیأت تخصصی بر قبول شکایت و ابطال مصوبه باشد، پرونده به همراه نظریه هیأت جهت اتخاذ تصمیم به هیأت عمومی ارسال می‌شود.

ب- در صورتی که نظر سه چهارم اعضاء هیأت تخصصی بر رد شکایت باشد، رأی به رد شکایت صادر می‌کند. این رأی ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رئیس دیوان یا ده نفر از قضات دیوان قابل اعتراض است. در صورت اعتراض و یا در صورتی که نظر اکثریت کمتر از سه چهارم اعضاء بر رد شکایت باشد، پرونده به شرح بند (الف) در هیأت عمومی مطرح و اتخاذ تصمیم می‌شود.

تبصره 1- تصمیمات هیأتهای تخصصی بلافاصله به اطلاع قضات دیوان می‌رسد.

تبصره 2- هرگاه مصوبه مورد شکایت به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی لازم­الاتباع است. 

انتظاری که نگارنده دارد آن است که اساتید حقوق، خوانندگان این یادداشت، مشخص گردانند که در چه قسمتی از ماده یاد شده، بر لازم الاجرایی آراء هیات های تخصصی تصریح، تاکید و یا تایید شده است؟ و آیا لازم الاجرایی که امری آمره است می تواند بدون تصریح قانونی عینیت یابد؟

بی شک فقدان رعایت استنادات قانونی در نظریات و مکاتبات آن هم توسط عالی ترین مرجع نظارت مالی در کشور، آن هم علیرغم اطلاع رسانی های گسترده و انتشار یادداشت های حقوقی و انجام مکاتبات مقامات کشوری در این خصوص، می تواند تبعات جبران ناپذیری را به ارمغان بیاورد و ضمن ایجاد نارضایتی در میان اقشاری که خود سازنده و بنیانگذاران این انقلاب می باشند، موجی از عدم اعتماد را فراهم آورد.

*پژوهشگر حقوق عمومی