صفر تا صد نظارت شورای نگهبان بر انتخابات

به گزارش بولتن نیوز، دکتر هادی طحان‌نظیف عضو حقوقدان شورای نگهبان، عصر روز شنبه (13 دی 1399) در دومین جلسه کارگاه آشنایی با فرآیند نظارت بر انتخابات ویژه خبرنگاران، اصحاب رسانه و فعالان فضای مجازی که به همت پژوهشکده شورای نگهبان و با همکاری اداره کل روابط عمومی برگزار شد، ضمن تسلیت رحلت عالم فاضل آیت‌الله مصباح یزدی و سالگرد شهادت سردار شهید سلیمانی، گفت: انتخابات یک فرایند و ابزار است که مردم اراده خودشان را در شکل‌گیری نهادهای سیاسی و تعیین متصدیان آن نهادها اعمال می‌کنند.

وی افزود: انتخابات تشریفاتی دارد که شامل فرایندهایی اعم از ثبت‌نام و بررسی صلاحیت‌ها، اخذ رأی و شمارش آرا تا بررسی تخلفات و برگزیده شدن نامزد انتخاباتی می‌شود و در مجموع، انتخابات یکی از رایج‌ترین شیوه‌های مردم‌سالاری در دنیاست.

دکتر طحان‌نظیف با بیان اینکه در قانون اساسی چهار انتخابات مجلس شورای اسلامی، ریاست جمهوری، خبرگان رهبری و شورای شهر و روستا و همچنین موضوع همه‌پرسی ذکر شده است، گفت: مفهوم نظارت عبارت است از فرایند بررسی و ارزیابی فعالیت مقامات به وسیله یک سری دیگر از مقامات یا نهادهایی که صلاحیت دارند با این هدف که آیا حُسن انجام امور انجام گرفته یا نه؟ و اينكه آيا از مسیر قانونی انحرافي صورت گرفته است یا خیر؟

عضو حقوقدان شورای نگهبان عنوان کرد: نظارت به دنبال تضمین حُسن اجراي فرایند قانونی تعبیه شده است؛ یعنی کار باید در چارچوب‌های قانونی پیش برود تا از انحراف از مسیر قانونی و از فاصله گرفتن از اهدافی که قانونگذار تعیین کرده، جلوگیری شود.

وی اضافه کرد: طبیعتاً مفهوم نظارت در انتخابات یعنی برایند بررسی و ارزیابی روند انتخابات درخصوص انطباق اعمال مقامات مجری با قوانین و مقرات وضع شده؛ یعنی آیا مقامات مجری وظايف خود را بر اساس ضوابط قانونی به درستی انجام داده‌اند يا خير؟

وی با تأکید بر اینکه هدف نظارت بر انتخابات فارغ از اینکه به نفع یا ضرر کسی باشد، تضمین حقوق رأی‌دهندگان و جلوگیری از انحراف از مسیر قانونی است، گفت: در یک کلمه هدف از نظارت تضمین جابجایی قدرت براساس اراده مردم است؛ بالاخره ممكن است اراده مردم بر اين باشد که يك گروه یا يك جریان سیاسی عهده‌دار قوه اجراییه کشور یا مجلس باشد؛ فارغ از اینکه نتیجه رأی به کدام جریان سیاسی، نهاد یا گروهی تعلق دارد، ناظر تضمين آن را بر عهده دارد.

دکتر طحان نظیف بیان کرد: نظارت در بُعد فلسفه نظام مردم‌سالار که جمهوری اسلامی ایران نیز چنین نظامی را دارد، می‌تواند بدین شکل تعریف شود: «جلوگیری از تخلفات مقامات اجرایی، کاهش تعارضات و اختلافات سیاسی، ایجاد امنیت و آرامش سیاسی و پاسداری از اصل حاکمیت قانون»؛ لذا می‌توانیم بگوییم یک الزام عقلی ایجاب می‌کند كه نهادی را به عنوان نهاد ناظر بپذیریم.

وی خاطرنشان کرد: در کنار فواید و آثاری که در باب فلسفه نظارت در نظام مردم‌سالار ذکر شد، دو ویژگی در نظام‌های مردم‌سالاری دینی به طور خاص می‌توانیم اشاره کنیم که به موارد قبلی هم اضافه کنیم عبارت است از: «لزوم پاسداری از حق‌الناس» و «امانت بودن حکومت در دست حاکمان».

دکتر طحان‌نظیف با بیان اینکه برای برگزاری انتخابات اصولی در نظر گرفته می‌شود، افزود: اولین اصل حاکم بر نظارت انتخابات اصل «استقلال» است یعنی استقلال نهاد ناظر از مجری. دومین اصل «بی‌طرفی» است، بی‌طرفی نسبت به طرفین انتخابات؛ نهاد ناظر و مجری باید نسبت به طرفین انتخابات بی‌طرف باشند. سوم، اصل «حرفه‌ای بودن» یا «تخصصی بودن» است، فرایند انتخابات یک فرایند کاملاً تخصصی و حرفه‌ای است و بحث‌های سیاسی خارج از این موضوع است. مثلاً در انتخابات اخیر مجلس شورای اسلامی فضای تبلیغات انتخاباتی از فیزیکی به مجازی منتقل شده بود که نظارت بر آن يك تخصصي است یا بحث انتخابات الکترونیک كه کاملاً تخصصی است و در بُعد تخلفات هم به همین شکل است.

عضو حقوقدان شورای نگهبان چهارمین اصل برگزاری انتخابات را اصل «جامعیت» دانست و افزود: انتخابات فرایندی جامع است و اصل جامعیت اقتضا می‌کند نهاد ناظر از یک جامعیت در همه حوزه‌هاي مربوط به انتخابات برخوردار باشد. پنجمین و آخرین اصل هم بحث «قانون‌گرایی» یا اصل «حاکمیت قانون» است.

وی با تأکید بر اینکه در انتخابات آنچه حرف اول و آخر را می‌زند، «قانون» است. قانون تنها چیزی است که همه باید به آن تمکین کنند، خاطرنشان کرد: در سایر نظامات اجتماعی هم به همین شکل است که همه باید به قانون احترام بگذارند و به‌طور خاص در انتخابات هم در حوزه نظارت بر انتخابات بخاطر اینکه حرف و حدیثی باقی نماند و کسی اعتراضی نکند یا سلیقه و برداشت شخصی حاکم نشود، آنچه که باید مبنای عمل باشد، بحث قانون‌گرایی و اصل حاکمیت قانون است.

دکتر طحان‌نظیف با بیان اینکه یک نهاد و یا بیش از یک نهاد مسئولیت نظارت بر همه فرایندها و روندهای انتخاباتی را انجام دهد، بحثی است که در کشورهای جهان متفاوت می‌باشد، خاطرنشان کرد: ممکن است در کشوری یک نهاد همه مسئولیت برگزاری انتخابات و تمام روندها را برعهده داشته باشد و در کشور دیگری هر بخش از نظارت بر فرایندهاي انتخاباتی، دارای متولی بخصوصی باشد؛ مثلاً در لبنان یک هیأت نظارت بر انتخابات است که مرجع ناظر در دوران مبارزات رقابت‌های انتخاباتی است و تصمیم‌گیری در خصوص صحت انتخابات ریاست جمهوری، مجلس نمایندگان و رسیدگی به دعاوی و اعتراضات ناشی از روند انتخابات بر عهده شورای قانون اساسی لبنان است که نظارت در دو مرحله (1. دوران مبارزات رقابت‌های انتخاباتی و 2. صحت انتخابات و رسیدگی به دعاوی و اعتراضات) به دو نهاد سپرده شده است.

وی اضافه کرد: در آلبانی نظارت بر روندهای انتخابات با کمیته‌های کمیسیون مرکزی انتخابات است ولی حل و فصل دعاوی انتخاباتی یا بحث صحت انتخاباتی و تأیید نتایج با دادگاه قانون اساسی است. لذا الگوهای مختلفی برای انتخابات در دنیا وجود دارد، مثلاً در کشورهایی مانند ژاپن، نروژ و دانمارک نظارت بر انتخابات بر عهده قوه مقننه است و در برخی کشورها مانند ترکیه، یونان، نیجر و فلاند بر عهده قوه قضاییه است و برخی از کشورها نیز مانند لبنان نظارت بر عهده دولت (قوه مجریه) است و در برخی کشورها هم مانند: بوسنی، مالزی، استرالیا، کانادا، مصر و افغانستان یک نهاد و مرجع خاصی مانند «کمیسیون انتخابات» برای نظارت در نظر گرفته شده است.

عضو حقوقدان شورای نگهبان ادامه داد: در برخی از کشورها نیز نظارت را به نهاد صیانت‌کننده از قانون اساسی واگذار کرده‌اند که این هم دو دسته است؛ یعنی در برخی از کشورها نهاد قضایی یا شبه قضایی که بر قانون اساسی نظارت می‌کند، وظیفه نظارت بر انتخابات را دارد و در برخی کشورها هم نهادی غیر قضایی که صیانت از قانون اساسی را بر عهده دارد، نظارت بر انتخابات را انجام می‌دهد. درخصوص نهادهای قضایی می‌توان به کشورهایی مانند اتریش، تایلند، بلغارستان و روسیه اشاره کرد و درخصوص نهادهای غیرقضایی نیز می‌توان به کشورهایی مثل ایران، الجزایر، تونس، لبنان و فرانسه اشاره کرد.

وی خاطرنشان کرد: به نظر می‌رسد مهم نیست که چه نهادی و با چه ماهیتی وظیفه نظارت بر انتخابات را برعهده دارد، مهم این است که این نهاد به صورت مستقل از احزاب و جریانات و گروه‌های سیاسی عمل کند؛ مهم این است که منصفانه برخورد کند؛ مهم این است که قانون را ملاک عمل قرار دهد که اگر اینگونه عمل کند اهدف مورد نظر بر نظارت انتخابات به درستی انجام می‌شود.

دکتر طحان‌نظیف با تأکید بر اینکه در مجموع چه نهادی نظارت بر انتخابات را انجام می‌دهد، موضوعیت و تفاوتی ندارد، گفت: پاسخگویی به شکل مستند و مستدل در تصمیمات‌، استقلال ساختاری و عملکردی از مجری، جامعیت، نظارت بر کل فرایند انتخابات و عوامل مؤثر بر آن باید در نهاد ناظر وجود داشته باشد.

وی خاطرنشان کرد: در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی که وظیفه تنظیم قانون اساسی را برعهده داشت مسئولیت نظارت بر انتخابات را بنا به اصل 99 قانون اساسی به نهاد شورای نگهبان به دلایل مستقل بودن و عملکرد تخصصی و عادل و بی‌طرف بودن واگذار کرد و اینگونه نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، ریاست جمهوری، خبرگان و البته همه‌پرسی به شورای نگهبان سپرده شد.

عضو حقوقدان شورای نگهبان اظهار داشت: اگر پیشینه نظارت بر انتخابات را در ایران بررسی کنید، از ابتدای مشروطیت تاكنون همیشه مقوله نظارت وجود داشته است. شاید اسم و عنوان آن متفاوت بوده باشد، قبل از انقلاب در دوران مشروطیت ما انجمن نظارت داشتیم، بعد از انقلاب قبل از تشکیل مجلس و شورای نگهبان هم انجمن نظارت وجود داشت؛ لذا می‌توانیم بگوییم هر جا انتخاباتی بوده است، در کنار نهاد مجری، نهاد ناظر هم وجود داشته است.

وی عنوان کرد: از اولین نظام‌نامه انتخابات مصوب سال 1285 است تا پيروزي انقلاب اسلامي در قوانين متعدد، نهاد ناظر و نظارت وجود داشته است؛ پس از انقلاب اسلامی هم که هنوز مجلس و شورای نگهبان تأسیس نشده بود، از همه‌پرسیِ تعيين نوع نظام گرفته تا همه‌پرسیِ قانون اساسی و انتخابات ریاست جمهوری و انتخابات مجلس، در همه‌ی اینها انجمن نظارت وجود داشته است.

وی با اشاره به اصل 99 که اشعار می‌دارد شورای نگهبان عهده‌دار نظارت بر انتخابات مجلس، ریاست جمهوری و خبرگان و مراجعه به آرای عمومی است، گفت: نظارت را از جهات مختلف می‌توان تقسیم کرد: نظارت را از حیث موضوع نظارت می‌توان تقسیم کرد به نظارت سیاسی، تقنینی، قضایی، اداری، مالی؛ نظارت را می‌توان از نظر زمان می‌توان تقسیم کرد به نظارت پیشینی‌، همزمان و پسيني؛ نظارت را از حیث محدوده نظارت نیز می‌توان تقسیم کرد به نظارت عام و نظارت خاص؛ نظارت را از حیث برخورداری از ضمانت نیز می‌توان تقسیم کرد به استطلاعی و استصوابی که اگر نظارت جنبه ضمانت داشته باشد می‌شود استصوابی و اگر جنبه ضمانت نداشته باشد می‌شود نظارت اطلاعی؛ نظارت را از حیث مرجع نظارت هم می‌توان بحث کرد که به نظارت رسمی و غیر رسمی تقسیم يا نظارت درونی و بیرونی، يا نظارت ملی و بين‌المللي.

دکتر طحان‌نظیف خاطرنشان کرد: تکلیف قانونی شورای نگهبان از حیث نظارت، نظارت از نوع استصوابی است؛ مستند این حرف هم همه قوانین مربوط به انتخابات اعم از قوانین انتخابات و قوانین نظارت بر انتخابات است.

وی افزود: تقريبا در تمام انتخابات‌ها، یک قانون انتخابات و یک قانون بر انتخابات نظارت داریم؛ یعنی یک قانون انتخابات مجلس و یک قانون نظارت بر انتخابات مجلس داریم؛ یک قانون انتخابات ریاست جمهوری و یک قانون نظارت بر انتخابات ریاست‌جمهوری داریم. در هر دو جنس انتخابات چه ریاست‌جمهوری و چه مجلس شورای اسلامی این عبارت‌ها را می‌توانید پیدا کنید که نظارت بر انتخابات برعهده شورای نگهبان است، این نظارت استصوابی و عام در تمام مراحل و کلیه امور مربوط به انتخابات است و قانون شورای نگهبان را مکلف کرده است که نظارت استصوابی داشته باشد. مثلاً ماده 3 قانون انتخابات مجلس که مصوب سال 1378 است.

وی اضافه کرد: همین عبارت را در ماده یک آیین‌نامه نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري و در ماده 8 قانون انتخابات ریاست جمهوری می‌توانید پیدا کنید. شما اگر به قوانین دهه 60 هم مراجعه کنید، همین عبارت يا عباراتي قريب به اين مضمون را مشاهده می‌کنید و این موضوع جدیدی نیست.

عضو حقوقدان شورای نگهبان با بیان اینکه یک دوگانه درباره نظارت شورای نگهبان (نظارت استصوابی و نظارت اطلاعی) شکل گرفته که درصدد شرح و بسط این دوگانه هستم، ادامه داد: نظارت استصوابی به معنای دخالت سلیقه در انتخابات نیست، به معنای نادیده گرفتن حق انتخاب مردم نیست، به معنای حزب‌گرایی در انتخابات از طرف نهاد ناظر نیست بلکه در نظارت استصوابی، ناظر در فرایند نظارت، ضمانتِ اجرا را در دست دارد، برای اینکه اگر تخطی مجری از قوانین را دید، خودِ ناظر مانع از استمرار خطای مجری شود.

وی خاطرنشان کرد: تفاوت آن با نظارت استطلاعی یا اطلاعی این است که در نظارت استطلاعی ناظر صرفاً می‌تواند موضوع را به اطلاع نهاد دیگری دهد؛ یعنی اگر نظارت، نظارت استصوابی باشد، ناظر اگر اشکالی را در فرایند انتخابات دید مثلاً در ثبت‌نام، در بررسی صلاحیت‌ها، روز رأی‌گیری یک خطایی را مشاهده کرد می‌تواند همان لحظه جلوی خطا را بگیرد. اما اگر نظارت، نظارت اطلاعی باشد، باید به مرجع دیگری اطلاع بدهد، تماس بگیرد، نامه بنویسد؛ و وظيفه او در اينجا تمام مي‌شود. روشن است كه کدام نظارت به هدف نظارت نزدیک‌تر است؟ خصوصاً در حوزه انتخابات که دقت و حرفه‌ای بودن و زمان‌مندی خیلی مهم است.

دکتر طحان‌نظیف ادامه داد: ممكن است گفته شود در نظارت استطلاعی، ناظر به يك مرجع مثلا دستگاه قضایی تخلفی را اطلاع دهد و او هم پرونده تشکیل داده و فرایند رسیدگی را شروع ‌کند، در حالی که اقتضاي فضاي انتخابات اين است كه باید همان روز و همان ساعت مشکل رفع و اشكال اصلاح شود تا كل فرایند انتخابات سالم بماند در حالي كه معمولا بررسي مراجع اين‌ چنيني طولاني است و نمي‌توان چنين انتظاري از آنها داشت.

عضو حقوقدان شورای نگهبان اظهار داشت: در بحث صلاحیت‌ها اگر صلاحیت نامزد توسط دستگاه اجرایی احراز نشود، او فرصت شرکت در انتخابات به عنوان یک نامزد را از دست داده است؛ گاهی اوقات ممكن است يك صندوق ابطال می‌شود تا کل فرایند سالم بماند، هزار صندوق دیگر سالم هستند، ولی اگر ناظر نتواند تصمیم بگیرد، ممکن است نتیجه کل انتخابات مخدوش شود و این نکته مهمی است. لذا نظارت استصوابي يعني نظارت موثر.

وی با اشاره به نقص قوانین فعلی انتخابات، خاطرنشان کرد: دقت کنید که انتقاداتی که به شورای نگهبان در بحث صلاحیت‌هاست، بخشی از آن به قانون برمی‌گردد؛ ویژگی‌ها و اوصاف انتخاب‌شوندگان را قانون تعیین می‌کند، شورای نگهبان که نمی‌تواند چیزی به این قانون بیافزاید یا کاهش دهد. این موارد ارتباطي به نظارت استصوابی ندارد. اینکه موارد کیفی باید ریزتر و دقیق‌تر شود، مشکل قانون است که مصادیق را باید دقیق‌تر بیان کند. تغییر در مرجع ناظر و ماهیت نظارت استصوابی و چالش‌هایی که دارد، تغییری در اصل موضوع ایجاد نمی‌کند.

وی تأکید کرد: فلسفه وجودي نظارت، جلوگیری از فساد و تخطی از قانون است؛ لذا إعمال نظارت باید ضمانت اجرا داشته باشد و الا فاقد ارزش است و مشکلی را رفع نمی‌کند.

دکتر طحان‌نظیف عنوان کرد: نظارت عام، همه مراحل انتخابات از روز ثبت‌نام تا بررسی صلاحیت‌ها تا تبلیغات تا روز رأی‌گیری و حوزه رأی‌گیری و شمارش آرا و بررسی صحت انتخابات همه اینها را شامل می‌شود.

وی افزود: نظارت باید همه فرایند را در برگیرد و عام و استصوابی باشد، به عنوان نمونه یک داور فوتبال را در نظر بگیرید، به او می‌گویند شما 90 دقیقه بازی فوتبال را بین دو تیم داوری کنید، به شرطی که تخلفات آن دو دقیقه وقت اضافه را شما اعمال نکنید، به نظر شما آن داور می‌پذیرد؟ آيا مي‌پذيرد اعتبار حرفه‌ای و تخصصی خودش را با این کار خدشه‌دار کند؟ قطعاً این کار را نمی‌کند. چرا؟ چون ممکن است تخلفاتی در آن دو دقیقه وقت اضافه صورت بگیرد که کل آن 90 دقیقه را تحت تاثیر قرار دهد.

وی اضافه کرد: به یک مهندس ناظر ساختمان، نظارت بر همه مراحل را می‌دهید ولی مثلاً بخشی از نظارت را از او می‌گیريد مثلاً ایمنی ساختمان را به فردی دیگر واگذار می‌کنید. قطعاً آن مهندس ناظر قبول نخواهد کرد؛ چون ممکن است در همین موضوع اتفاقی بیافتد که کل نظارت او را زیر سئوال ببرد و کل سابقه او را مخدوش کند.

عضو حقوقدان شورای نگهبان خاطرنشان کرد: اصل 99 قانون اساسی، اطلاق و عموم نظارت را در نظر گرفته که استصوابی است. ممکن است با تردید به آن نگریسته شود، در موارد تردید باید به قانون اساسی رجوع کرد که این وظیفه را برعهده جای دیگری سپرده است یا خیر؟ وقتی ما به ازائی برای آن پیدا نمی‌کنید، یا نهاد دیگری نمی‌یابید، طبیعتاً نمی‌توانید نظارت را رها کنید؛ پس نتيجه اطلاق و عموم نظارت در حالی که جای دیگری هم در قانون اساسی ذکر نشده، نظارت استصوابی است.

دکتر طحان‌نظیف با بیان اینکه یک نظریه تفصیلی هم شورای نگهبان در سال 1370 دارد که به امر نظارت استصوابی اشاره کرده است، گفت: برخی می‌گویند شورای نگهبان از سال 70 به بعد نظارت استصوابی را مطرح کرده است که واقع امر چنین نیست و اسناد و مدارکي در اين خصوص وجود دارد از جمله اينكه در قوانین از همان دهه 60 همين رويه بوده است و این نظریه تفسیری در سال 70 صرفا در پاسخ به استفساریه‌ی یکی از اعضای شورای نگهبان (آیت‌الله رضوانی) براي تبيين رويه شورا صادر شده که نظارت، نظارت استصوابی است.