شورای نگهبان قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیست!

گروه سیاسی - دکتر سجاد کریمی پاشاکی: مقام معظم رهبری در بخشی از بند 9 سیاست های کلی نظام قانونگذاری به عدالت محوری در قوانین و اجتناب از تبعیض ناروا، عمومی بودن قانون شمول و جامعیت آن و حتی الامکان پرهیز از استثناهای قانونی، را تاکید فرمودند و اساس در اصول حاکم بر نظام تقنینی، ایجاد ساز و کاری است که قوانین با یکدیگر تعارض نداشته باشند و امکان اجرای آن به سهولت ممکن گردد. از جمله قوانین مهم در ساختار دیوانی کشور، قوانین مربوط به امور اداری و مالی می باشد که نقشه راهی برای حرکت چرخ دنده های دولت در مفهوم عام آن یعنی ارکان نظام می باشد. بنابراین بند 10 اصل سوم قانون اساسی، ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیر ضرور را از وظایف جمهوری اسلامی ایران دانسته است. در نتیجه تکلف به این مفاهیم بالادستی اقتضا می کند تا از تسامح و تساهل در حوزه تقنینی به ویژه قوانین اداری و مالی، به شدت خودداری گردد زیرا می تواند زیربنای انحرافات بدعت گونه ای را در ساختار اداری کشور، رقم بزند.

به گزارش بولتن نیوز، شورای نگهبان قانون اساسی اخیراً مصوبه: لایحه اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور را در مرحله اول مغایر با موازین شرع و قانون اساسی نشناخت و به عبارتی آن را تایید نمود. در این ماده واحده آمده است:

ماده واحده ـ در مواد (۳۱)، (۳۲)، (۳۴) و (۳۶) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/6/1366 با اصلاحات و الحاقات بعدی، پس از کلمه «رسمی» عبارت «و مستخدمین ثابت و عناوین مشابه در شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی که فاقد عنوان رسمی می باشند و در سایر دستگاههای اجرائی مستخدمین پیمانی» اضافه می شود.

برای ورود به بحث می بایست به مواد 31-32-34-36 قانون محاسبات عمومی قبل از اصلاح مذکور نیز نگاهی شود:

ماده ۳۱- ذیحساب مأموری است که بموجب حکم وزارت امور اقتصادی و دارائی از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت به منظور اعمال نظارت و تأمین هماهنگی لازم در احرای مقررات مالی و محاسباتی در وزارتخانه ها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و دستگاههای اجرائی محلی ومؤسسات و نهادهای عمومی غیر دواتی به این سمت منصوب میشود و انجام سایر وظایف مشروحه زیر را بعهده خواهد داشت.....

ماده ۳۲- معاون ذیحساب مأموریست که با حکم وزارت امور اقتصادی و دارائی از بین کارکنان رسمی واجد صلاحیت به این سمت منصوب میشود.

ماده ۳۴- امین اموال مأموری است که از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت و امانتدار با موافقت ذیحساب و بموجب حکم وزارتخانه یا مؤسسه ذیربط به این سمت منصوب و مسوولیت حراست و تحویل و تحول و تنظیم حسابهای اموال و اوراقی که در حکم وجه نقد است و کالاهای تحت ابوابجمعی، بعهده او واگذار میشود . آئیننامه مربوط به شرایط و طرز انتخاب و حدود وظایف و مسوولیتهای امین اموال در مورد اموال منقول و غیر منقول با رعایت مقررات این قانون از طرف وزارت امور اقتصادی و دارائی تهیه و به تصویب هیأت وزیران میرسد .

ماده ۳۶- عامل ذیحساب مأموری است که با موافقت ذیحساب و به موجب حکم دستگاه اجرائی مربوط از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت در مواردی که بموجب آئیننامه اجرائی این ماده معین خواهد شد به این سمت منصوب و انجام قسمتی از وظایف و مسوولیتهای موضوع ماده ۳۱ این قانون توسط ذیحساب به او محول میشود . کار پردازان و واحدهای تدارکاتی و سایر مأموران و واحدهای دولتی مادام که به اقتضای طبع و ماهیت وظایف قانونی خود و یا مأموریتهای محوله مجاز به دریافت تنخواه گردان پرداخت از ذیحساب میباشد از لحاظ مقررات مربوط به واریز تنخواه گردان دریافتی در حکم عامل ذیحساب محسوب میشود .

با تصویب این ماده واحده امکان تصدی مستخدمین پیمانی در مشاغل و پست های سازمانی ذیحساب، معاون ذیحساب، امین اموال و عامل ذیحساب فراهم آمد، امری که قبل از اصلاح اخیر قانون محاسبات عمومی، حصر در مستخدمین رسمی داشت. دولت در مقدمه توجیهی لایحه خود، تکالیف قانونی دولت در راستای اصلاح نظام اداری و صرفه جویی در هزینه های عمومی کشور، بازنشستگی طیف وسیعی از مستخدمین رسمی و عدم جذب جایگزین از سوی دیگر، را از دلایل ارایه لایحه مذکور عنوان نمود.

پس از وصول لایحه مذکور توسط مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهش های مجلس در گزارش کارشناسی خود چنین ارایه نظریه کرده است:

با توجه به مشابهت کارکنان ثابت و عناوين مشابه با کارکنان رسمي اين پيشنهاد صرفاً درخصوص معاون ذيحساب، امين اموال و عامل ذيحساب مورد تأييد ميباشد. درخصوص کارکنان پيماني با توجه به حاکميتي بودن امور نظارت و هماهنگي و اداره امورماده («ب» ماليه عمومي و نيز موقت بودن استخدام کارکنان به صورت پيماني)موضوع بند 4۵ ( قانون مديريت خدمات کشوري( اين امر از منظر قوانين موضوعه و اصول اداري فاقد وجاهت است. از اين رو با توجه به الزامات قانوني و حساسيت پستهاي سازماني مصرحه در لايحه، ضروري است وزارت امور اقتصاد و دارايي و ساير دستگاههاي اجرايي در وهله اول کماکان از بين مستخدمين رسمي (ثابت) خود نيازمندي منابع انساني پستهاي ذيحساب، معاون ذيحساب، امين اموال و عامل ذيحساب را تأمين نموده و از مستخدمين پيماني براي ساير پستها استفاده کنند. در اين رابطه استفاده از ظرفيتهاي ماده (4) مصوبه شماره 172۵۵6/206 مورخ 26/12/1393 شوراي عالي اداري نيز اثربخش ميباشد. لكن راهكار اصلي برونرفت از چالش مذکور تعامل و همكاري وزارت امور اقتصادي و دارايي با سازمان اداري و استخدامي کشور جهت تأمين نظام مند و قانوني نيازمنديهاي منابع انساني در پستهاي مورد بحث مي باشد.

بنا به مراتب فوق پیشنهاد اصلاح لایحه مذکور به شکل ذیل ارایه می گردد:

متن ماده واحده- در مواد(32)، (34) و (36) قانون محاسبات عمومی مصوب 1/6/1366 پس از کلمه «رسمی» عبارت «مستخدمین ثابت و عناوین مشابه در دستگاه هایی که فاقد عنوان رسمی می باشند و وضعیت شغلی آنها دائمی(غیر موقت) است» اضافه می شود.

علیرغم پیشنهاد مرکز پژوهش های مجلس که به درستی و با مطالعه کارشناسانه، نظریه ای که تامین کننده موضوع بود، را پیشنهاد داده بود، کمیسیون برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی با اضافه کردن عبارت: «و در سایر دستگاه های اجرایی مستخدمین پیمانی»، آن را تصویب و در نهایت مجلس شورای اسلامی نیز مصوبه کمیسیون برنامه و بودجه تصویب گردید و پس از ارسال آن به شورای نگهبان، اعضای این شورا نیز آن را مغایر با قانون اساسی و شرع ندانستند.

با مقدمات مذکور باید عنوان داشت که الحاق عبارت «و سایر دستگاه های اجرایی مستخدمین پیمانی»، به دلایل ذیل صراحتاً با قانون اساسی و شرع مقدس مغایرت دارد.

دلیل اول: بر اساس بند 10 اصل سوم قانون اساسی، ایجاد ساختار صحیح اداری از وظایف جمهوری اسلامی ایران است بنابراین قوانین، به ویژه در حوزه اداری و مالی نمی بایست با یکدیگر، تعارض داشته باشند و همانطور که در سیاست های کلی نظام قانونگذاری نیز مورد تاکید مقام معظم رهبری می باشد، پرهیز از استثناهای قانونی است از این رو با توجه به اینکه در قوانین استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام بر دو نوع رسمی و پیمانی تصریح عنوان یافته و استخدام رسمی وفق تبصره ذیل ماده 5 قانون استخدام کشوری و بند الف ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری برای تصدی پست های ثابت سازمانی است و استخدام پیمانی وفق تبصره 1 ماده 8 قانون استخدام کشوری و نیز بند ب ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری برای پست های موقت صورت می گیرد، لذا شناور کردن مشاغل موضوع قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی در دو حالت ثابت و موقت، خلاف قواعد مربوطه می باشد؛ چرا که تصدی پست های موقت برای مستخدمین رسمی مستفاد از مواد مشروحه ممنوع دانسته شده است و نیز وفق تبصره ذیل ماده 5 قانون استخدام کشوری نیز، تصدی مستخدمین پیمانی در پست های ثابت سازمانی ممنوع گردیده است. بنابراین وجه دوگانه پست های موضوع اصلاح قانون محاسبات عمومی، با تعارضات پیش آمده، مخصص قوانین قبلی و مستثنی ای بر قوانین گفته شده خواهد بود.

دلیل دوم: در ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری، مشاغل حاکمیتی احصاء شده است. در بند ح این ماده؛ اداره امور داخلی، مالیه عمومی، تنظیم روابط کار و روابط خارجی، از امور حاکمیتی تصریح شده است. از آنجائیکه در ماده 8 در تعریف امور حاکمیتی آمده است: آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار گردیده، لذا وفق بند الف ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام رسمی محصور برای تصدی پست های ثابت در مشاغل حاکمیتی دانسته شده است. بنابراین چون در اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی، امکان تصدی پست های مطروحه توسط مستخدمین پیمانی دیده شده است و مستخدمین پیمانی به لحاظ علقه استخدامی، موقت تلقی می شوند که به مانند حد اعلی استخدام که رسمی است وابستگی سازمانی ندارند، لذا عملاً قانون تصویبی امر حاکمیتی مالیه عمومی را بر استخدام موقت دائر می سازد که این خود با ماهیت حاکمیتی بودن مشاغل مذکور و ملازماتی که می بایست داشته باشد، تعارض دارد.

از سوی دیگر، همانطور که در تعریف امور حاکمیتی ذکر شده است، اموری که موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و این عبارات دلالت بر قاعده فقهی وجوب حفظ نظام اسلامی است، آیا اقتضاء می نماید که اموری که می بایست به حفظ نظام اسلامی بیانجامد از طریق ارکان استخدام موقت تامین شود و با توجه به وضعیت شرط فسخ قرارداد مستخدم پیمانی که منبعث از ماده 6 آیین نامه استخدام پیمانی است، امکان لحظه ای فسخ قرارداد این نیروها در مشاغل مطروحه را متصور شد؟ و در واقع آیا می توان پذیرفت که اقتدار نظام و حاکمیت با بهره مندی از خدمات مستخدمینی که بر اساس قرارداد با محدودیت زمانی و پست موقت دارای رابطه استخدامی با ساختار اداری هستند، تامین شود؟ اگر چنین فرض شود بنا به وضعیت جاری حاکم بر نیروهای تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز بند ب ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه که وظایف پست های سازمانی می تواند توسط این کارکنان صورت پذیرد، پس نتیجه می توان گرفت که نیروی قراردادی(تبصره ذلیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری) نیز می توانند، امور مربوط به مشاغل مطروحه در قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی را، بر عهده داشته باشند.

دلیل سوم: شغل و پست سازمانی در قوانین تعریف شده است. جمع تعریف از شغل و پست در قوانین مختلف استخدامی را می توان در تبصره 2 ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دید. این قانون بیان داشته است: منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست ثابت سازمانی، یا شغل و یا پستی که به طور تمام وقت انجام می‌شود. حال با توجه به مقدماتی که در لایحه دولت آمده است نمی توان استنباط استخدام در مشاغل مورد بحث را نمود زیرا اولاً اگر هدف استخدام باشد که به تامین صرفه جویی ادعایی دولت منتهی نخواهد شد و ثانیاً اگر هدف استخدام باشد، هیچ محدودیتی برای استخدام رسمی وجود ندارد. پس فرض استخدام به نظر دور از ذهن است. و اگر تغییر پست سازمانی و یا انتقال یا ماموریت مستخدمین پیمانی مورد نظر در مشاغل یاد شده باشد که این خود دارای اشکالات شکلی و ماهوی است زیرا بر اساس نظریه رئیس مجلس انتقال و ماموریت حصر در وضعیت استخدامی مستخدمین رسمی وفق ماده 120 قانون مدیریت خدمات کشوری دارد و سابقاً نیز هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دو رای 597 الی 652 مورخ 9/12/1383 و 203 مورخ 2/4/1387، امکان انتقال و ماموریت مستخدمین پیمانی را غیر ممکن دانسته است. از سوی دیگر تغییر شغل مستخدمین پیمانی به مشاغل مطروحه نیز خلاف مقتضای عقد است زیرا همانطور که در تعریف شغل گفته شده: عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست ثابت سازمانی، یا شغل و یا پستی که به طور تمام وقت انجام می‌شود حال چگونه می توان پذیرفت مستخدم پیمانی که دارای یک شغل و پست مشخص است می تواند موضوع قرارداد خود را که همان شغل مورد تصدی است در حین قرارداد تغییر دهد؟ این امکان خلاف بند 3 ماده 190 و ماده 514 قانون مدنی و خلاف مقتضای عقد است و به لحاظ فقهی نیز امکان آن، باعث غرری شدن عقد قرارداد شده و آن را باطل می سازد و به لحاظ قاعده فقهی لزوم نیز، تغییر پست و شغل، مغایر آیه 1 سوره مبارکه مائده است. با این توضیحات چگونه می توان پذیرفت که دستگاه اجرایی، پست یک کارمند پیمانی را بر خلاف عقد قرارداد صورت پذیرفته، تغییر دهد و حتی اگر این تغییر بنا به رضایت متعاملین نیز باشد، موجب اقاله عقد سابق و انعقاد عقد قرارداد جدید است که خود استخدام جدید محسوب می گردد، زیرا دستگاه مجوز قانونی برای استخدام جدید بعد از را اقاله ندارد، مگر با رعایت شرایط استخدام و ترتیبات قانونی ورود به خدمت که در فصل ششم قانون مدیریت خدمات کشوری، تصریح شده است. در نتیجه آیا می توان پذیرفت که مشاغل مطروحه در قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی، امتیازی ویژه برای مستخدمین پیمانی برای تغییر شغل محسوب می گردد، حال آنکه بند 9 اصل سوم قانون اساسی، رفع تبعیض ناروا را از وظایف جمهوری اسلامی ایران می داند؟ آیا نفی غرر که از قواعد اساسی در عقود اسلامی است در تصویب این قانون آن هم با توجه به شرایط عقد استخدام پیمانی، مورد توجه قرار گرفته است؟

مقام معظم رهبری در دیدار با نمایندگان و کارکنان مجلس در سال 1397 بیان داشتند: خوشبختانه مرکز پژوهشهای مجلس، مرکز خوبی است؛ گزارشهایی که بنده از این مرکز پژوهشها دارم، خبرهای خوبی را از آنجا به ما منتقل میکنند؛ امکان کارشناسی خوبی در آنجا متراکم و متمرکز است؛ حدّاکثر استفاده را از آن باید کرد. هرچند که مرکز پژوهش های مجلس در بررسی لایحه مذکور نظریه کارشناسی خود را به درستی ارایه نمود اما در فرایند تقنینی این نظریه مورد توجه قرار نگرفت و با تعارضات ذکر شده قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی تصویب گردید. گرچه محدودیت در استخدام، دولت را که در راس امور اجرایی قرار دارد، با موانعی مواجه می سازد اما محدودیت های خود ساخته دولتی، از قبیل لزوم استخدام پیمانی(در مشاغل غیر از امور پشتیبانی) و عدم تبدیل وضعیت مستخدمین پیمانی به رسمی، خود از دلایل عمده فقدان برنامه ریزی مناسب در نظام اداری کشور است چرا که در قوانین دولت، در کلیه مشاغل، تکلیف بر استخدام پیمانی ندارد و می تواند به صورت رسمی نیز استخدام نماید و یا آنکه با ارایه لایحه اصلاح تبصره 2 ماده 7 قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی، امکان کاهش سن تبدیل وضعیت از پیمانی به رسمی را برای تامین منویات خود در حوزه مالیه عمومی رقم بزند. در نتیجه نمی توان برای رفع حوایج دولت، در اموری تقنینی تسامح و تساهل به خرج داد و به این ترتیب امور حاکمیتی را از طریق بکارگیری مستخدمینی که علقه کمرنگ تر استخدامی دارند، عملیاتی نمود. انتظار می رفت که اعضای محترم شورای نگهبان علاوه بر مغایرت های این مصوبه با سیاست های کلی نظام قانونگذاری، بند 9 و 10 اصل سوم قانون اساسی و نیز قواعد فقهی وجوب حفظ نظام اسلامی، نفی غرر و لزوم را در رسیدگی به این مصوبه مورد اغماض قرار نمی دادند و تعارضات مخلوقه این مصوبه یا سایر قوانین را با عدم اعلام مغایرت، تلویحاً تایید نماید. انتظار بر این بود که اعضای محترم شورای نگهبان، در موضوع مورد بحث، اگر امری متوجه مصلحت کشور می شد، با اعلام مغایرت با قانون اساسی و شرع، آن را به مجلس شورای اسلامی اعاده می کردند، تا با پافشاری مجلس شورای اسلامی به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال می شد و مصلحت انگاری را راساً در فرایند رسیدگی به این مصوبه، معمول نمی داشتند.