تحلیل محتوای قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم

گروه اقتصاد: حمید قنبری، محتوای قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم که در بهمن 1394 تصویب شده است، چیست؟ و در آن چه تکالیفی برای دستگاه قضایی، بانک‌ها و عموم مردم در نظر گرفته شده است؟ در این نوشته تلاش شده است تا به این پرسش، پاسخ داده شود. در بررسی قانون، باید گفت که مهم‌ترین نکته‌ای که در متن قانون ذکر شده است، نه تعریف تامین مالی تروریسم، بلکه تعریف خود تروریسم است.

به گزارش بولتن نیوز، در این قانون، برای نخستین بار تروریسم در نظام حقوقی ایران تعریف شده است. پیش از این در حقوق ایران، تروریسم تعریف نشده بود و اگر با کسی که تروریست بود برخورد قانونی می‌شد، بر اساس سایر عناوین مجرمانه نظیر محاربه، افساد فی‌الارض، کودتا و نظایر آن بود. در این قانون، از تروریسم تعریف نسبتاً پیچیده‌ای ارائه شده است که برگرفته از کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با تامین مالی تروریسم است. در تعریف ارائه‌شده در ماده (1) این قانون، چهار تعریف برای تروریسم ارائه شده است. هر کس عملی انجام دهد که مشمول هر یک از این چهار مورد قرار گیرد، وی را می‌توان مرتکب جرم تروریسم محسوب کرد. در ادامه، این چهار تعریف به اختصار شرح داده می‌شوند.

اگر کسی الف- اقدامات خشونت‌آمیزی که منجر به آسیب جسمانی شدید، ربودن، توقیف غیر‌قانونی و گروگانگیری اشخاص باشد انجام دهد و ب- این این اقدام او علیه افرادی باشد که دارای مصونیت قانونی هستند و ج- قصد وی از این کار، تاثیرگذاری بر خط‌مشی جمهوری اسلامی ایران، سایر کشورها یا سازمان‌های بین‌المللی دارای نمایندگی در خاک جمهوری اسلامی ایران باشد؛ عمل وی تروریستی محسوب می‌شود. این تعریف، تقریباً همان تعریفی است که در کنوانسیون بین‌المللی مبارزه با تامین مالی تروریسم قید شده است. به این ترتیب، عمل تروریستی دارای سه عنصر است. عنصر نخست این است که متضمن یک اقدام خشونت‌بار است و از این‌رو اعمالی را که خشونت‌بار نباشند نمی‌توان تروریستی محسوب کرد؛ عنصر دوم این است که عمل تروریستی عملی است که خلاف شهروندان عادی است و عملی را که در سیاق مخاصمه مسلحانه انجام می‌شود نمی‌توان عمل تروریستی محسوب کرد و سومین عنصر این است که هدف از عمل تروریستی تاثیر‌گذاری بر خط‌مشی‌ها یا سیاست‌های یک دولت یا سازمان بین‌المللی است. 

همان‌طور که مشاهده می‌شود، تعریف ارائه‌شده در قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم ایران در یک نکته با تعریف کنوانسیون بین‌المللی مبارزه با تامین مالی تروریسم تفاوت دارد. در حالی که در کنوانسیون بین‌المللی، قید شده است که مجنی‌علیه عملیات تروریستی کسی است که نظامی فعال در جریان مخاصمه مسلحانه نیست، در قانون تصویب‌شده در ایران قید شده است که مجنی‌علیه عملیات تروریستی، کسی است که دارای مصونیت قانونی است. چرا چنین تفاوتی وجود دارد؟ به نظر می‌رسد یک اشتباه در ترجمه باعث تصویب قانون ایران به این شکل شده است. از منظر حقوقی، اگر شخصی، شخص دیگری را در جنگ بکشد، تروریست محسوب نمی‌شود و متخاصم یا رزمنده محسوب می‌شود و اگر دستگیر شود، نمی‌شود او را به عنوان تروریست بازداشت و محاکمه کرد. تصور کنید که دولت ایران، با یک دولت خارجی در حال جنگ است. رزمنده ایرانی اسیر می‌شود، دولت خارجی حق ندارد اسیر جنگی را به عنوان تروریست در دادگاه‌های خود محاکمه و مجازات محکوم کند و برعکس، ایران هم حق چنین کاری را با اسرای طرف مقابل ندارد.

بنابراین، اگر چه رزمنده ایرانی عمل خشونت‌باری (جنگ) را علیه دولت خارجی انجام می‌دهد و قصد او هم تاثیر‌گذاری بر سیاست و خط‌مشی دولت متخاصم است، اما این عمل را نمی‌توان تروریستی به حساب آورد؛ چون او با رزمندگان دولت مقابل جنگیده است نه با شهروندان عادی. در حقوق جنگ، این عبارت به این صورت گفته می‌شود، «رزمنده کسی است که می‌تواند بکشد و می‌تواند کشته شود». یعنی اگر بکشد، تروریست نیست و اگر کشته شود، قاتل او تروریست محسوب نمی‌شود. بنابراین، اعمال خشونت علیه دیگری انجام دهد، در صورتی عمل وی تروریستی محسوب خواهد شد که مجنی‌علیه، رزمنده نباشد. همچنین اگر حکم اعدام کسی صادر شده باشد و مأمور اجرای حکم، این حکم را اجرا کند، کسی که این حکم را اجرا کرده است، تروریست محسوب نخواهد شد ولو اینکه این عمل، خشونت‌بار است. بر این اساس، در برخی از اسناد بین‌المللی از عبارت innocent people استفاده شده است. این عبارت، به معنای شخصی است که رزمنده یا محکوم به اعدام نیست. 

در ایران، این عبارت به اشخاص دارای مصونیت قانونی ترجمه شده است. حال آنکه شخص دارای مصونیت قانونی کسی است که از مصونیت دیپلماتیک یا پارلمانی برخوردار است و این ترجمه صحیح نیست. در حال حاضر، تفسیر این بند از ماده (1) قانون به این صورت خواهد بود که اگر شخصی سفیر یک کشور خارجی در ایران را به قصد تاثیر‌گذاری بر خط‌مشی ایران بکشد، مرتکب عملیات تروریستی شده است اما اگر صدها نفر ایرانی را که مصونیت ندارند بکشد، نمی‌توان او را تروریست محسوب کرد. چنین رهیافتی نه با استانداردهای بین‌المللی و نه با عقل سلیم مطابقت دارند و به نظر می‌رسد در اولین فرصت باید نسبت به اصلاح این قسمت از قانون و رفع این ایراد اقدام کرد.

تعریف دومی که از تروریسم شده است، عبارت است از ارتکاب برخی اعمال با قصد تاثیر‌گذاری بر خط‌مشی جمهوری اسلامی ایران یا سازمان‌های بین‌المللی دارای نمایندگی در قلمرو جمهوری اسلامی ایران. اعمالی همچون خرابکاری در اموال و تاسیسات عمومی دولتی و غیر‌دولتی، ایراد خسارت شدید به محیط زیست از قبیل مسموم کردن آب‌ها و آتش زدن جنگل‌ها؛ تولید، تملک، اکتساب، حمل، نگهداری، توسعه یا انباشت غیر‌قانونی، سرقت، تحصیل متقلبانه و قاچاق سموم، عناصر و مواد هسته‌ای، شیمیایی، میکروبی و زیست‌شناسی (بیولوژیک)؛ و تولید، تهیه خرید و فروش و استفاده غیر‌قانونی و قاچاق مواد منفجره، اسلحه و مهمات از این دست دانسته شده‌اند. در مورد این تعریف باید ذکر کرد که اعمال مذکور در این تعریف، اگر به قصد تاثیر‌گذاری بر سیاست یا خط‌مشی جمهوری اسلامی ایران یا سازمان‌های بین‌المللی دارای نمایندگی در خاک جمهوری اسلامی ایران انجام شوند اعمال تروریستی محسوب می‌شوند و اگر چنین قصدی در آنها وجود نداشته باشد اعمال تروریستی محسوب نخواهند شد.

تعریف سوم، شامل اعمالی می‌شود، که صرف نظر از قصد مرتکب و نتیجه حاصله اعمال تروریستی محسوب می‌شوند. این اعمال عبارتند از: اعمال خطرناک علیه ایمنی هواپیما یا هوانوردی، تصرف هواپیمای در حال پرواز و اعمال کنترل غیر‌قانونی بر آن، ارتکاب خشونت علیه مسافر یا مسافران و خدمه هواپیما یا اعمال خطرناک علیه اموال موجود در هواپیمای در حال پرواز؛ تولید، ولید، تملک، اکتساب، حمل، نگهداری، توسعه یا انباشت غیر‌قانونی، سرقت، تحصیل متقلبانه و قاچاق سموم، عناصر و مواد هسته‌ای به میزان غیر‌قابل توجیه برای اهداف درمانی، علمی و صلح آمیز، و سایر مواردی که در ماده (1) به آنها اشاره شده است. پس تفاوت اعمال مذکور در تعریف دوم و اعمال مذکور در تعریف سوم این است که اعمال مذکور در تعریف دوم در صورتی تروریستی محسوب می‌شوند که مرتکب آنها قصد تاثیر‌گذاری بر خط‌مشی جمهوری اسلامی ایران یا سازمان‌های بین‌المللی دارای نمایندگی در قلمرو آن را داشته باشد و اعمال مشمول تعریف سوم، اعمالی هستند که قطع نظر از قصد مرتکب و نتیجه حاصله عمل تروریستی محسوب می‌شوند.

تعریف چهارم و آخرین تعریف، شامل اعمالی می‌شود که به موجب قوانین داخلی یا کنوانسیون‌های داخلی جرم تروریستی شناخته شده و دولت جمهوری اسلامی ایران نیز به آن کنوانسیون‌ها ملحق شده باشد. همان‌طور که گفته شد، در حال حاضر، هیچ قانون داخلی دیگری وجود ندارد که عملی را جرم تروریستی شناخته باشد و در مورد معاهدات بین‌المللی نیز باید گفت اکثر اعمالی که در تعاریف دوم و سوم برشمرده شده‌اند، اعمالی هستند که به موجب کنوانسیون‌های بین‌المللی جرم تروریستی شناخته شده‌اند و دولت جمهوری اسلامی ایران نیز به آنها ملحق شده است. بنابراین، اعمال مذکور هم بر اساس تعاریف دوم و سوم و هم بر اساس تعریف چهارم، تروریستی محسوب خواهند شد.

در ادامه این تعریف، نکته مهمی قید شده است که قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم در ایران را از اسناد بین‌المللی و سایر قوانین موجود در این زمینه متمایز می‌کند. تبصره 2 از ماده (1) قانون مقرر می‌دارد اعمالی که افراد، ملت‌ها، گروه‌ها یا سازمان‌های آزادیبخش برای مقابله با اموری از قبیل سلطه، اشغال خارجی، استعمار و نژاد‌پرستی انجام می‌دهند از مصادیق اقدامات تروریستی موضوع این قانون نیست. تعیین مصادیق و گروه‌های مشمول این تبصره بر عهده شورای عالی امنیت ملی است. بر این اساس، انگیزه در مفهوم تروریسم و تامین مالی آن مدخلیت دارد و اگر عملی انجام شود که مشمول تعریف تروریسم باشد اما با انگیزه‌های مذکور در این تبصره انجام شده باشد، عمل تروریستی تلقی نخواهد شد و تامین مالی آن نیز تامین مالی تروریسم تلقی نمی‌شود. نکته جالبی که در اینجا جلب توجه می‌کند این است که شورای عالی امنیت ملی، مکلف شده است سازمان‌ها و گروه‌های آزادیبخش را فهرست و اعلام کند. این در حالی است که در کشورهای دیگر، معمولاً عکس این روند وجود دارد و نهادهای ذی‌صلاح، سازمان‌ها و نهادهای تروریستی را مشخص و اعلام نمی‌کنند و این رویکرد، صحیح‌تر به نظر می‌رسد؛ چرا که اصل بر تروریست نبودن است و اگر سازمان یا گروهی تروریستی محسوب می‌شود باید نام آن اعلام شود نه اینکه نام گروه‌ها و سازمان‌های غیر‌تروریستی اعلام شود.

پس از تعریف تروریسم، نوبت به تعریف تامین مالی تروریسم می‌رسد. تعریف تامین مالی تروریسم ساده است. تهیه و جمع‌آوری وجوه و اموال به هر طریق برای افراد تروریست و سازمان‌های تروریستی را می‌توان تامین مالی تروریسم محسوب کرد. در ماده (1)‌ قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم اعمال متعددی که می‌توانند تهیه و جمع‌آوری وجوه محسوب شوند برشمرده شده‌اند. این اعمال عبارتند از قاچاق ارز، جلب کمک‌های مالی و پولی، اعانه، انتقال پول، خرید و فروش اوراق مالی و اعتباری، افتتاح مستقیم یا غیر‌مستقیم حساب یا تامین اعتبار یا انجام هر گونه فعالیت اقتصادی اشخاص از سوی خود یا دیگری جهت ارائه به افراد تروریست یا سازمان‌های تروریستی. روشن است که این موارد، حصری نیستند و فقط به عنوان نمونه آورده شده‌اند و هر عمل دیگری که بتواند منجر به رسیدن منابع مالی به تروریست‌ها شود، تامین مالی تروریسم محسوب می‌شود.

پرسش دیگر این است که اگر کسی مرتکب تامین مالی تروریسم شد، مجازات وی چه خواهد بود. در ماده (2) قانون قید شده است که مرتکب تامین مالی تروریسم اگر به محاربه یا افساد فی‌الارض محکوم نشود، مجازات او علاوه بر مصادره اموال یا وجوه موضوع جرم، دو تا پنج سال حبس و جزای نقدی معادل دو تا پنج برابر منابع مالی تامین‌شده است. در مورد این ماده (2) نیز دو ابهام وجود دارد. نخست اینکه همان‌طور که در بالا گفته شد، در این قانون جرم تروریسم نیز تعریف شده است. حال آنکه فقط به مجازات تامین مالی تروریسم اشاره شده است. سوال این است که اگر کسی مرتکب عملیات تروریستی شود مجازات وی چه خواهد بود؟ قانون در این باره ساکت است و مجازاتی را تعیین نکرده است. 

ممکن است گفته شود مجازات تروریسم بر اساس سایر قوانین و مقررات از جمله قانون مجازات اسلامی تعیین می‌شود. این دیدگاه تا حدودی درست است زیرا بسیاری از اعمالی که تروریستی محسوب می‌شوند بر اساس عناوین دیگری نظیر محاربه و افساد فی‌الارض که در قوانین عمومی در نظر گرفته شده‌اند قابل تعقیب و مجازات هستند، اما مساله‌ این است که اولاً همه اعمال تروریستی چنین وضعیتی ندارند؛ و ثانیاً هنگامی که در قانونی جرمی تعریف می‌شود، منطقی آن است که مجازات آن جرم هم در همان قانون معین شود و به قوانین دیگر احاله داده نشود. به هر حال، این هم یکی از کاستی‌های قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم است که در اصلاحات بعدی باید به آن توجه شود. نکته دیگر این است که در قانون معین نشده است که مرتکب تامین مالی تروریسم در چه صورتی محارب و مفسد فی‌الارض محسوب می‌شود و در چه صورت چنین اتفاقی نخواهد افتاد و مشمول ماده (2) قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم می‌شود. ممکن است گفته شود که پاسخ این امر، با مراجعه به سایر قوانین و تعریف محاربه و افساد فی‌الارض در آنها روشن می‌شود اما مساله‌ این است که قوانین باید روشن و صریح باشند تا افراد بتوانند پیام قانونگذار را به سهولت دریافت کنند و احاله دادن از قانونی به قانون دیگر، آن هم در امور جزایی که باید از حداکثر صراحت و روشنی برخوردار باشند، پسندیده نیست.

ماده کم‌سابقه دیگری که در قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم ایران وجود دارد ماده (3) است. بر اساس این ماده، اگر کسی از جرائم موضوع این ماده باخبر باشد و آن جرائم را در اسرع وقت به مقامات اداری، انتظامی، امنیتی یا قضایی ذی‌صلاح اطلاع ندهد، خود آن شخص هم مجرم است و به مجازات تعزیری درجه هفت محکوم می‌شود. این ماده از آن جهت کم‌سابقه (و شاید بتوان گفت بی‌سابقه) است که برای عموم مردم و نه فقط برای ضابطان قضایی، وظیفه اطلاع‌رسانی در مورد جرائمی که سایرین قصد انجام آنها را دارند در نظر گرفته است. علی‌الاصول،‌ کشف جرم وظیفه ضابطین و دستگاه قضایی است و نه عموم مردم و صرف سکوت در مورد جرمی که دیگری انجام داده است یا می‌خواهد انجام دهد را نمی‌توان جرم محسوب کرد. علاوه بر این، عبارت مبهم «در اسرع وقت» بسیار مشکل‌ساز خواهد بود. در اسرع وقت یعنی چقدر؛ یک ماه؟ یک هفته؟ یک روز؟ یک ساعت؟ چقدر زمان لازم است تا سکوت اشخاص در مورد جرائمی که از آنها اطلاع دارند و اطلاع ندادن این امر منجر به ارتکاب جرم شود؟‌ عبارت مبهم دیگری که در این ماده وجود دارد، عبارت مقامات ذی‌صلاح اداری، انتظامی، امنیتی، یا قضایی است. 

این مقامات ذی‌صلاح چه کسانی هستند؟ آیا باید به همه آنها اطلاع داده شود یا اطلاع‌رسانی به یکی از آنها کفایت می‌کند؟ چگونه باید مقام ذی‌صلاح را از مقام غیر ذی‌صلاح تشخیص داد؟ آیا از عموم مردم می‌توان انتظار داشت که مقامات ذی‌صلاح را بشناسند و ترتیبات اطلاع‌رسانی را نیز بدانند؟ اگر شخصی بداند که کسی قصد انجام عملیات تروریستی را دارد و این امر را اطلاع بدهد، آیا باید مدارک و اسنادی هم ارائه کند یا خیر؟ اگر مشخص شد که این اسناد و مدارک نادرست و غیر‌قابل اتکا بوده‌اند، آیا از اطلاع‌دهنده حمایت قانونی خواهد شد یا خیر؟ پاسخ این موارد در قانون مشخص نشده است و به نظر می‌رسد این منطقی نباشد که از عموم مردم که آموزشی در مورد کشف جرم و اطلاع‌رسانی و آیین دادرسی و شناسایی نهادهای ذی‌صلاح ندیده‌اند انتظار اطلاع‌رسانی داشته باشیم و برای عدم اطلاع‌رسانی هم برای آنها مجازات تعیین کنیم. این امر، با رویکرد قانونگذار، در قانون آیین دادرسی کیفری،‌ مصوب سال 1392 نیز منطبق است. در این قانون، در تبصره ماده 45 مقرر شده است «در صورتی که جرائم موضوع بندهای (الف)، (ب)، (پ)، و (ت) ماده (302) این قانون به صورت مشهود واقع شوند، در صورت عدم حضور ضابطان دادگستری، تمامی شهروندان می‌توانند اقدامات لازم را برای جلوگیری از فرار مرتکب و حفظ صحنه جرم به عمل آورند». همان‌طور که ملاحظه می‌شود، در این تبصره نیز از عبارت «می‌توانند» استفاده شده است و برای کلیه شهروندان -‌که ضابط قضایی نیستند-‌ تکلیف حقوقی در نظر گرفته نشده است.

پرسش دیگری که در مورد مجازات تامین مالی تروریسم ممکن است مطرح شود این است که اگر شخص حقوقی، مرتکب جرم تامین مالی تروریسم شود، به چه مجازاتی محکوم خواهد شد؟ در این رابطه، ماده 4 قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم مقرر می‌دارد، «در صورت ارتکاب جرائم موضوع این قانون توسط شخص حقوقی، طبق مقررات قانون مجازات اسلامی، مصوب 1 /2 /1392 اقدام می‌شود». مجازات شخص حقوقی در ماده (20) قانون مجازات اسلامی قید شده است. در این ماده مقرر شده است «در صورتی که شخص حقوقی بر اساس ماده(143) این قانون مسوول شناخته شود، با توجه به شدت جرم ارتکابی و نتایج زیانبار آن، به یک تا دو مورد از موارد زیر محکوم می‌شود. این امر مانع از مجازات شخص حقیقی نیست: الف-‌ انحلال شخص حقوقی؛ ب-‌ مصادره کل اموال؛ پ-‌ ممنوعیت از یک یا چند فعالیت شغلی یا اجتماعی به‌طور دائم یا حداکثر به مدت پنج سال؛ ث-‌ ممنوعیت از دعوت عمومی برای افزایش سرمایه، به‌طور دائم یا حداکثر برای مدت پنج سال؛ ج-‌ جزای نقدی؛ و چ-‌ انتشار حکم محکومیت به وسیله رسانه‌ها.» بنابراین، طیف گسترده‌ای از مجازات‌ها در اختیار قاضی قرار دارند که می‌تواند بسته به شرایط و دفعات جرم، هر یک از آنها را در خصوص شخص حقوقی اعمال کند.

نکته مهم دیگر این است که تکالیف بانک‌ها و موسسات مالی بر اساس این قانون چیست؟ در پاسخ به این امر، ماده 13 قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم مقرر داشته است که «تمامی اشخاص و نهادها و دستگاه‌های مشمول قانون مبارزه با پولشویی (که شامل همه اشخاص حقوقی می‌شود) موظف‌اند به منظور پیشگیری از تامین مالی تروریسم اقدامات زیر را انجام دهند:‌ الف-‌ شناسایی مراجعان هنگام ارائه تمام خدمات و انجام عملیات پولی و مالی از قبیل انجام هر گونه دریافت و پرداخت، حواله وجه، صدور و پرداخت چک، ارائه تسهیلات، صدور انواع کارت دریافت و پرداخت، صدور ضمانتنامه، خرید و فروش ارز و اوراق گواهی سپرده، اوراق مشارکت، قبول ضمانت و تعهد ضامنان شامل امضای سفته، برات و اعتبار اسنادی و خرید و فروش سهام؛ ب-‌ نگهداری مدارک مربوط به سوابق معاملات و عملیات مالی اعم از فعال و غیر‌فعال و نیز مدارک مربوط به سوابق شناسایی مراجعان، حداقل به مدت پنج سال بعد از پایان عملیات». 

در ماده 14 قانون نیز مقرر شده است «کلیه اشخاص مشمول قانون مبارزه با پولشویی موظف‌اند گزارش عملیات مشکوک به تامین مالی تروریسم را به شورای عالی مبارزه با پولشویی ارسال کنند». با توجه به این دو ماده، ملاحظه می‌شود که تکالیفی که در این ماده برای بانک‌ها و موسسات مالی و سایر اشخاص حقوقی در نظر گرفته شده است، مشابه با تکالیفی است که قانون مبارزه با پولشویی در نظر گرفته است. در این رابطه، سه وظیفه کلیدی وجود دارد که عبارتند از: شناسایی مشتری یا KYC؛ ارسال گزارش عملیات مشکوک یا STR؛ و نگهداری سوابق. بر این اساس، به نظر می‌رسد آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مبارزه با تامین مالی تروریسم نیز چیزی شبیه به آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های قانون مبارزه با پولشویی باشند و حتی ممکن است با انجام اصلاحاتی در آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مبارزه با پولشویی، آنها را در رابطه با تامین مالی تروریسم نیز اعمال کرد و بدین ترتیب، از تکرار احکام مربوط به این دو جرم پرهیز کرد.

منبع: اقتصاد نیوز