برده داری اداری؛ عقد استخدام و اقتضائاتش در عدم امکان تغییر پست و محل خدمت مستخدمین

گروه اجتماعی- دکتر سجاد کریمی پاشاکی- پژوهشگر حقوق عمومی نوشت: در قسمت اول و دوم و سوم این یادداشت به عدم امکان تغییر پست سازمانی و نیز محل خدمت مستخدمین به دلیل مغایرت با حقوق اساسی و نیز اقتضائات حاکم بر تاسیس پست های ثابت و موقت و همچنین حقوق مکتسبه افراد در انتخاب شغل و محل خدمت پرداختیم اما در این قسمت به جایگاه التزام به عقود در عدم امکان تغییر پست و محل خدمت مستخدمین پرداخته می شود چرا که اقتضائات حاکم بر قرارداد های اداری اعم از فرم استخدام رسمی و یا عقد قرارداد پیمانی امکان تغییر در مفاد عقد را ناممکن می نماید.

به گزارش بولتن نیوز، خداوند متعال در آیه 1 سوره مائده فرموده است: "یا ایها الذین آمنوا اوفوا بالعقود" و منظور از عقود همان قراردادها و پیمان های است که به مناسب های مختلف میان اشخاص بسته می شود. با نگاهی به سیر تاریخی به کارگیری افراد می بایست به عقد اجاره اشخاص اشاره نمود. این عقد که قبل از قراردادهای امروزی استخدامی رایج بود شامل احکام نحوه به کارگیری اجیر در قبال اجرت به منظور انجام کار معین در زمان مشخص بود. با تگاهی به ماده 514 قانون مدنی آمده است: خادم یا کارگر نمی تواند اجیر شود مگر برای مدت معینی یا برای انجام امری معین. علاوه بر حکم مشخص این ماده که بر مدت و امر معین دلالت دارد شرایط صحت عقود که در ماده 190 قانون مدنی نیز تصریح شده حائز اهمیت است. در این ماده آمده است: برای صحت هر معامله شرایط ذیل اساسی است: 1- قصد طرفین و رضای آنها. 2- اهلیت موضوع. 3- موضوع معین که مورد معامله باشد. 4-مشروعیت جهت معامله. با توجه به بند های 1 و 3 در موضوع بحث حاضر باید به صورت مشخص این دو بند را در امر قراردادهای استخدامی اعم از رسمی و پیمانی مورد توجه قرار داد.

همانطور که قبلاً گفته شد اشخاص به جهت استخدام در دستگاه های اجرایی وفق تشریفات آزمون و امتحان عمل می نمایند فلذا قصد برگزار کننده آزمون، بکارگیری نیرو در رشته محل های مورد نیاز و قصد شرکت کننده در آزمون نیز شرکت در آزمون با تعیین رشته و محل مورد نظر می باشد و در اینجا موضوع معامله، برگزاری آزمون برای تصدی رشته و محل ها در قبال پرداخت هزینه شرکت در آزمون است که قرارداد حاضر، شکلی از قراردادهای اداری و مستند به قوانین و مقررات تعیین شده می باشد و از سوی دیگر این قرارداد خود پیش زمینه قرارداد مهمتر یعنی عقد استخدام است که حائزین شرایط و پذیرفته شدگان در آزمون با طی این مرحله و سایر مرحله های استخدامی، آماده انعقاد عقد استخدام خواهند شد. بنابراین اولین مساله ای که در این میان جای سوال را مطرح می نماید این است که اگر اقتضائات اداری آن هم بدون نص صریح قانونی، امکان تغییر پست و محل خدمت مستخدمین را ممکن می سازد و اگر بنا بر این نهاده شود که پس از آزمون دستگاه یک طرفه می تواند شغل و محل خدمت مستخدم را تغییر دهد آیا چنین امکان و تصوی متعرض به بندهای 1و 3 ماده 190 قانون مدنی نخواهد بود؟ به عبارتی رضایت شرکت کننده در آزمون که بر اساس مشخص بودن موضوع معین که شغل مشخص و محل خدمت انتخابی حاصل شده است، زائل نمی شود و در واقع موضوع قرارداد امری مبهم، واجد شرایط غرری شدن معامله نیست؟ زیرا که یک طرف مبتنی بر جذب در شغل و محل خدمت معینی اقدام به برگزاری آزمون و جذب نیرو کرده است در حالی که در نظر داشته و یا اختیار اقتضائی داشته تا این مستخدم را تغییر شغل و محل خدمت دهد! لذا اگر امکان چنین تغییری متصور شود، می تواند خدشه غرری بودن معامله را به این عقد آزمون وارد آورد و با توجه به طبیعت نفی غرر، معاملاتی که موضوع آن مبهم است و یا اینکه موضوع مشخص ولی نیت یکی از طرفین قائم بر آن نیست، غرری محسوب شده و باطل تلقی می شود.

در مقطع پس از پذیرش مستخدم و استخدام وی نیز این امر استمرار دارد چرا که هر مستخدم بر اساس عقد قراردادی به کار مشغول است. حال شاید سوال شود آیا رابطه دستگاه و مستخدم تابع عقود است و اگر بلی کدام یک از عقود؟ عموماً در تحلیل نوعی قراردادها، بدواً آنها را در قالب عقود تجزیه و تحلیل می نمایند و اگر چنانچه مشمول عقود معین نباشند آنها را در قالب ماده 10 قانون مدنی و عقد قرارداد تعیین تکلیف می نمایند. همانطور که مشخص است رابطه میان دستگاه اجرایی و مستخدم، شباهت های بسیاری به عقد اجاره اشخاص دارد به عبارتی افراد برای به کارگیری در امری مشخص و در زمانی مستمر یا موقت استخدام  می شوند بنابراین با توجه به تعریف موضوع ماده 514 قانون مدنی، عقد استخدام را می توان نوعی عقد اجاره اشخاص که خود از زیر شاخته های عقد اجاره است می توان برشمرد و همانطور که مشخص است عقد اجاره از عقود لازم است اما در عقود لازم نیز می توان شروط را حاکم نمود و به این ترتیب بر اساس استنادات قانونی و مقرراتی، یکسری شروط استبعاداً و استلزاماً به آن وارد شده و شروط فسخ یا انحلال در آن به ترتیبات و تشریفاتی است که مقنن یا مع الواسطه آن تعیین شده است. لاجرم فردی که استخدام می شود علی القاعده می بایست بر این شروط آگاه باشد که از جمله آن قوانین حاکم بر امور استخدامی فرد، قوانین مربوط به رسیدگی به تخلفات اداری و نیز در خصوص مستخدمین پیمانی شرایط تمدید قرارداد و فسخ یا عدم تمدید آن می باشد.

ویژگی های این عقد استخدام خود گویا این است که نمی توان آن را نوعی ایقاع دانست که به موجب آن دستگاه اجرایی اختیار تامه در فسخ آن را داشته باشد و یا بتواند آن را به هر نحوی که مایل است تغییر دهد زیرا عقد قرارداد چه در خصوص مستخدمین رسمی باشد و چه پیمانی موکول به رعایت مفاد عقد است و در این عقد نیز موضوع یعنی انجام امور محوله ناشی از تصدی پست سازمانی مشخص در محل خدمت مشخص، تصریح شده است که در خصوص مستخدمین رسمی، مستمر و در خصوص مستخدمین پیمانی تابع زمان یک تا سه ساله است از این رو از آنجائیکه موضوع قرارداد و محل انجام آن از مشخصات اصلی این قرارداد محسوب می شوند لذا نمی توان آن را تغییر داد چرا که تغییر آن برای مستخدمین رسمی صرفاً می تواند بنا به کسب رضایت ایشان و نیز رعایت قوانین و مقررات مربوط به شرایط احراز رعایت شود و در خصوص مستخدمین پیمانی نیز اصولاً امکان پذیر نخواهد بود زیرا اقتضائات حاکم بر استخدام پیمان همانطور که در ماده 6 قانون استخدام کشوری آمده است: مستخدم پیمانی کسی است که به موجب قرارداد به طور موقت برای مدت معین و کار مشخص استخدام می شود. از این رو اطلاق این ماده محرز می گرداند که طبیعت استخدام پیمانی مصون از تغییر حتی با تراضی طرفین خواهد بود چرا که هرگونه امکان تغییری متعرض به ماهیت استخدام و اقتضای موقت بودن آن دارد. در این راستا می توان به دو رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصصو عدم امکان انتقال و ماموریت مستخدم پیمانی اشاره کرد. در رای 597 الی 652 مورخ 9 اسفند 1383 آمده است:

6- در بند 9 مصوبه که انتقال و ماموریت مستخدمی پیمانی را تجویز کرده با منطوق ماده 6 قانون استخدام کشوری و با مفهوم مواد 10 و 11 قانون مرقوم مغایرت دارد.

همچنین در 203 مورخ 2 تیر ماه 1387 نیز آمده است:

.... به حکم مادتین 10 و 11 قانون استخدام کشوری انتقال و ماموریت مستخدم دولت به سایر وزارتخانه و موسسات دولتی و یا اعزام آنان برای طی دوره های آموزشی یا کارآموزی در داخل و خارج از کشور با رعایت مقررات مربوط در مورد مستخدمین رسمی تجویز شده است و انتقال یا ماموریت مستخدمین پیمانی و یا اعزام آنان برای طی دوره های آموزشی یا کارآموزی در داخل و یا خارج از کشور با هدف مقنن از استخدام آنان برای تصدی کارهای موقت و مشخص در مدت محدود و معین منافات دارد.....

توجه به این ماده خود گویای آن است که انتقال و ماموریت که هر دو اسبابی برای تغییر پست و محل خدمت محسوب می شوند سابقاً توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری غیر ممکن دانسته شده است حال چگونه می توان پذیرفت که مستخدمی را که برای کار مشخص و زمان معین به کارگرفته شده است را بنا به اقتضائات اداری بتوان تغییر پست و محل خدمت دارد؟ چرا که در تشابه هر دو اقدام یعنی تغییر به حکم انتقال و ماموریت و تغییر به حکم اقتضائات اداری حداقل تغییر به حکم انتقال و ماموریت تسری غلط مستخدمین پیمانی در دو ماده قانونی است این در حالی که در تغییر بنا به اقتضائات اداری، این عمل حتی به همان تسری غلط نیز استوار نیست! علی ایحال مشخص است که هرگونه امکان تغییر در پست سازمانی و محل خدمت را برای مستخدمین رسمی، صرفاً با تراضی طرفین ممکن دانسته و با مستخدمین پیمانی را عملاً غیر ممکن دانست و خلاف این قاعده را می توان متعرض به صحت عقود یعنی رکن 1- قصد و رضای متعاملین و 2- موضوع معین مورد معامله دانست. بنابراین هرگونه تغییر در پست و محل خدمت تابع اقتضائات و قواعد یاد شده است و توافق خلاف آن مخالف قوانین حاکم بر امر استخدام و اعمال اراده دستگاه اجرایی بر طرف دیگر قرارداد یعنی کارمند، موجب غرری شمردن عقد و بطلان آن باشد که فی الواقع مخالف آیه 1 سوره مائده خواهد بود.

مشروح موارد مطروحه در این یادداشت خود بیانگر آن است که شرعاً امکان تغییر پست و محل خدمت برای مستخدمین رسمی مگر به تراضی و مستخدمین پیمانی بنا به اقتضاء حاکم بر امور مربوط به استخدام نیروی پیمانی وجود ندارد. لذا هر گونه تغییر در مفاد عقد قرارداد استخدام توسط دستگاه اجرایی، نقض عهود و امکان آن در معنای ابهام در موضوع قرارداد خواهد بود که خود از موجبات غرری شدن عقد می باشد.  همانطور که گفته شد استخدام عقد اجاره اشخاص است و شروط فاسخ عقد نیز در قوانین و مقررات تعیین تکلیف شده است اما اینکه تا کنون از این منظر به قراردادهای استخدامی نگریسته نشده دلیلی بر عدم آن نبوده است فلذا امکان تغییر پست و محل خدمت مستخدمین رسمی و پیمانی بدون رعایت تصریحات مذکور، استثماری در عین غرری بودن عقد است که مستخدمین اکراهاً و مضطر به آن تن می دهند تا به عسر و هرج ناشی از، از دست دادن شغل نیافتند و این خود عین برده داری اداری است که برخلاف قانون و شرع، اقتضائات و امیال مدیریتی را بر امور تغییر پست و محل خدمت مستخدمین حاکم می نماید.