برده داری اداری؛ بررسی ماهیت تاسیسی پست های سازمانی در عدم امکان تغییر پست و محل خدمت مستخدمین

گروه اجتماعی- دکتر سجاد کریمی پاشاکی- پژوهشگر حقوق عمومی: در قسمت اول این یادداشت با مداقه و بررسی در اسنادی چون اعلامیه جهانی حقوق بشر و نیز قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و توجه به تعاریف موجود از شغل و پست سازمانی مندرج در قوانینی چون قانون استخدام کشوری، قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، مشخص گردید که تغییر شغل و پست مستخدمین رسمی و پیمانی تضییع کننده حقوق اساسی ایشان محسوب می گردد که در واقع برای مستخدمین رسمی به نظر با وجود شرایط احراز بنا به تراضی و برای کارمندان پیمانی نیز اساساً امکان پذیر نمی باشد.

به گزارش بولتن نیوز، اما در این قسمت از این مجموعه از یادداشت ها، به ماهیت تاسیسی پست های سازمانی و انواع آن و اقتضائات حاکم بر آنها به عنوان دلیلی بر عدم امکان تغییر پست و محل خدمت مستخدمین، پرداخته می شود و مشخص می شود که نقض این دلایل نیز به طریق اولی به نقض حقوق اساسی مستخدمین که انتخاب شغل و پست سازمانی از حقوق اساسی ایشان منجر گردیده و به تبع آن برآیندی غیر از نوعی برده داری اداری و استثمار را نمی توان در توصیف آن مثال زد.
در اولین قانون استخدام کشوری مصوب 1301، استخدام صرفاً در یک نوع رسمی صورت می گرفت که طی ماده 1 آن خدمت رسمی عبارت بود از دارا بودن شغل ثابت در یکی از وزارتخانه ها و ادارات دولتی. بر همین اساس شغل ثابت به عنوان جایگاه سازمانی کارمندان مشخص شده بود و به این ترتیب هر یک از مستخدمین یکی از این مشاغل را اشغال و تصدی می نمودند. در ادامه در قانون استخدام کشوری مصوب 1345 که به صورت بسیار مشروح تر مشاغل سازمانی و انواع استخدام را طی موادی توضیح داده بود، استخدام بر دو نوع استوار گردید. در ماده 4 این قانون آمده است:
"مستخدمین وزارتخانه ها و موسسات دولتی مشمول این قانون از دو نوع خارج نخواهند بود رسمی و پیمانی"
هرچند علاوه بر این دو نوع استخدام در تبصره ذیل این ماده امکان به خدمت گیری افرادی طبق مقررات قانون کار را برای دولت متصور شده بود. در قانون استخدام کشوری اصل بر استخدام رسمی بود و عموماً احکام این قانون مگر در موادی که صراحتاً عبارت پیمانی را به کار ببرند، منحصر در استخدام رسمی محسوب می شد و از سوی دیگر در ماده 6 با تعریف مستخدم پیمانی شرایط استخدام این قبیل مستخدمین را به موجب ایین نامه ای دانسته که توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور تهیه و به تصویب هیات وزیران می رسد. ماده 6 در تعریف مستخدم پیمانی می گوید:
"ماده 6- مستخدم پیمانی کسی است که موجب قرارداد به طور موقت برای مدت معین و کار مشخص استخدام می شود."
اما در ثابت و موقت بودن پست های سازمانی که یکی از وجوه ممیزه مستخدمین رسمی و پیمانی است باید به تبصره 1 ماده 8 قانون استخدام کشوری مراجعه داشت در این تبصره آمده است:
"پست هایی که جنبه استمرار ندارند به عنوان پست موقت شناخته شده و استخدام افراد به طور رسمی برای تصدی این پست ها ممنوع است."
بنابراین از دیگر وجوه ممیزه مستخدمین رسمی و پیمانی استمرار و عدم استمرار پست های ایشان است. چرا که پست ثابت سازمانی با ماهیتی دائمی و مستمر ایجاد و پست موقت با ماهیتی غیر دائم. در همین راستا تبصره ذیل ماده 5 قانون استخدام کشوری نیز صراحتی در شرایط احراز پست های ثابت سازمانی دارد. در این تبصره آمده است:
"تبصره – واگذاری پست های سازمانی به اشخاص غیر از مستخدمین رسمی ممنوع است ولی در صورتی که برای تصدی برخی از پست های تخصصی نتوان از مستخدمین رسمی استفاده نمود ممکن است با تصویب سازمان امور اداری و استخدامی کشور مستخدمین شرکتها و مؤسسات دولتی مستثنی شده از این قانون را به عنوان مامور به تصدی پست های سازمانی مذکور منصوب نمود و با آنان مانند مستخدم پیمانی رفتار کرد و در صورتی که در موسسات مزبور هم شخص مورد نیاز یافت نشود با تصویب سازمان امور اداری و استخدامی کشور می توان استخدام مورد احتیاج را به عنوان مستخدم پیمانی برای تصدی پست مزبور استخدام نمود. حقوق و مزایای مستخدمین شرکتهای مذکور در فوق با توافق سازمانهای ذیربط از اعتبارات سازمان متبوع یا محل خدمت پرداخت میشود. (اصلاحی مصوب ۱۳۵۳/۱۲/۲۸)"
بنابراین مشخص است که امکان واگذاری پست های ثابت سازمانی به اشخاصی غیر مستخدمین رسمی ممکن نیست مگر بنا به ترتیباتی که در این تبصره عنوان شده است. بنابراین با بیان این مواد مشخص شد که پست ثابت سازمانی منحصراً به مستخدمین رسمی تعلق دارد و پست موقت نیز منحصراً به مستخدمین پیمانی.
اما حالا سوال این است که اگر اقتضاء پستی دائمی بودن آن باشد و اگر اقتضاء پستی موقت بودن آن است، چگونه می توان مستخدم را از ادامه کار در آن باز داشت و پست دیگر را به وی تخصیص داد؟ اقتضاء حاکم بر مستمر بودن پست ثابت سازمانی، دلالت بر آن دارد که سازمان به چنین جایگاهی همواره نیاز دارد و این نیاز بنا به ساختارهای ابلاغی به وجود آمده است و به این ترتیب نمی توان آن را به صرف اراده مدیران، تغییر داد چرا که در صورت نیاز به تصدی پست سازمانی ثابت دیگر، سازمان مکلف به استخدام جدید است هر چند که با رعایت شرایط احراز، به نظر تراضی کارمند و سازمان، امکان تغییر پست مستخدمین رسمی را ممکن می نماید اما قطعاً به صرف اراده دستگاه نمی توان، پست ثابت سازمانی فردی را تغییر داد و اما در خصوص مستخدمین پیمانی وضع بسیار محدود تر و صد البته فاقد امکان است. چرا که مستخدمین پیمانی برای تصدی پست موقت به کار پذیرفته شده اند بنابراین بنا به قرارداد منعقده صرفاً می توانند همان پست را تصدی نمایند و تغییر آن در حین قرارداد یا حتی پس از قرارداد در حکم استخدام جدید است. اگرچه در ماده 22(20 اصلاحی 30/4/1378) آیین نامه استخدام پیمانی موضوع ماده 6 قانون استخدام کشوری مصوب 1368 هیات وزیران، تغییر شغل مستخدمان پیمانی از طریق اصلاح قرارداد ممکن دانسته شده است اما سیر تطور آیین نامه های قبلی موضوع ماده 6 قانون استخدام کشوری از سال 1346 تا 1368 سخنان جالب دیگری بیان داشته که به عدم امکان تغییر شغل مستخدمین پیمانی دلالت می کند.
این سیر به این شرح می باشد:
"ماده ۲۶ – تغییر پست مستخدم پیمانی استخدام جدید محسوب میشود در مورد متصدیان پست های ثابت سازمانی موافقت سازمان امور اداری و استخدامی کشور و در مورد متصدیان پستهایی که جنبه استمرار ندارند رعایت ماده ۱۱ این آئین نامه الزامی است .(آیین نامه استخدام پیمانی مصوب 22/7/1346)"
"ماده 34 - تغيير شغل مستخدم پيماني استخدام جديد محسوب مي شود و مستلزم انقعاد قرارداد جديد است. در مورد تغيير پست متصديان پستهاي ثابت سازماني موافقت سازمان امور اداري و استخدامي كشور در مورد متصديان پست هاي موقت كه جنبه استمرار ندارند رعايت مهلت مقرر در ماده 11 اين آئين نامه الزامي است. (آیین نامه استخدام پیمانی اصلاحی 28/12/1347)"
"ماده 34- تغيير شغل مستخدم پيماني استخدام مجدد محسوب ميشود و مستلزم انعقاد قرارداد جديد است. (اصلاحی 29/12/1351) "
"ماده 22 ـ تغيير شغل مستخدم پيماني با اصلاح قرارداد منعقده و رعايت مقررات مربوط بلامانع است.(آیین نامه استخدام پیمانی مصوب 15/6/1368)"
تغییر ترتیب مواد: "تبدیل ماده22 به 20 بنا به اصلاحیه مورخ 30/4/1378"
در اينكه اسلاف هيات وزيران سال 1368، به درستي تشخيص داده اند كه تغيير شغل مستخدم پيماني، استخدام مجدد محسوب مي شود شكي نیست، اما در آیین نامه های استخدام پیمانی قبل از سال 1368، شرایطی مبنی بر برگزاری آزمون یا امتحان و مسابقه برای بکارگیری مستخدم پیمانی وجود نداشته و حکم ماده 13 قانون استخدام کشوری مبنی بر برگزاری امتحان و مسابقه، حصر در استخدام رسمی داشت. با این حال در سال 1368، هیات وزیران طی ماده 8 آیین نامه استخدام پیمانی مبتنی بر الزامات ناشی از قانون اساسی، شرط امتحان و گزینش را برای ورود به خدمت، تصریح داشت. بنابراین بدیهی است که هرگونه تغییر شغل که به منزله استخدام جدید است، می بایست از طریق رعایت ماده 8 آیین نامه صورت پذیرد، یعنی امتحان و گزینش مجدد! که واقع شدن این امر خود باعث تضییع حقوق مستخدمین پیمانی خواهد شد زیرا، با وجود استمرار پست سازمانی قبلی اما اراده ناشی از تغییر پست ایشان را در مواجهه با مقررات قانونی استخدام جدید قرار خواهد داد. از این رو است که تا زمانی که پست سازمانی موقت دائر است، نمی توان تغییر آن را ممکن دانست و زمانی نیز که زوال می یابد، موجبات ادامه خدمت مستخدم پیمانی، بی معنی خواهد بود، زیرا تصدی پست جدید به منزله استخدام جدید است. این در حالی است که شرط استخدام جدید، رعایت آزمون و گزینش می باشد. بنابراین اقتضاء حاکم بر پست های موقت و استخدام پیمانی، عدم امکان تغییر پست می باشد.
اما در خصوص پست های ثابت سازمانی نیز ساز و کار خاصی در قانون پیش بینی شده است در ماده 116 قانون استخدام کشوری آمده است:
"ماده ۱۱۶ – در صورتی که به علت حذف پست سازمانی یا انحلال وزارتخانه یا شرکت یا موسسه دولتی به وجود یک عده ای از مستخدمین رسمی احتیاج نباشد مستخدم یا مستخدمین مزبور به حال آماده به خدمت در می آیند. (اصلاحی مصوب ۱۳۵۳/۱۲/۲۸)"
همچنین در اده 118 برای تعیین تکلیف مستخدمین آماده به خدمت آمده است:
"ماده ۱۱۸ – وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی مشمول این قانون مکلفند تا زمانی که مستخدم آماده بخدمت در اختیار دارند برای تصدی پستهائی که‌جدیداً ایجاد میشود و یا بدون متصدی است از مستخدمین مزبور اسنفاده [استفاده] نمایند و فقط در صورتی مجاز بهاستخدام هستند که یا مستخدم آماده بخدمت واجد شرایط نداشته باشند یا نتوانند از مستخدمین آماده بخدمت واجد شرایط در سایر وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی استفاده کنند. (اصلاحی مصوب۱۳۵۰/۳/۳۰)
تبصره – استفاده از مستخدمین آماده به خدمت در پست هایی که جدیدا ایجاد می شود یا بدون متصدی است مشروط به آن است که پست مزبور از لحاظ رسته و گروه مشاغل و شرایط احراز با سوابق و تحصیلات مستخدم متناسب و در سلسله مراتب اداری لااقل همطراز آخرین پست مورد تصدی مستخدم مزبور باشد ولی در صورتی که پست سازمانی ‌بلاتصدی در همان گروه یا گروه بالاتر برای ارجاع به وی‌موجود نباشد می‌توان با وی طبق تبصره ۲ ماده ۳۶ رفتار کرد."
تاکید بر امکان تصدی پست هایی که جدید ایجاد می شود و نیز پست های بدون متصدی توسط مستخدمین رسمی آماده به خدمت اگرچه مشروط به رعایت شروط مندرج در تبصره ماده 118 است اما از آنجائیکه این مواد مربوط به قوانین قبل از پیروز انقلاب اسلامی است رعایت اصول 28 و 43 در انتخاب شغل توسط مستخدم رسمی و یا تراضی طرفین، حاکمیت قانون اساسی را بر این قوانین، تضمین می نماید در غیر این صورت باید پذیرفت که این مواد، مغایر با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مجری خواهند بود. فلذا صرفاً حذف پست مستخدم رسمی است که ترتیبات گفته شده اخیر را فراهم می آورد و اساساً تغییر پست ثابت سازمانی مستخدم رسمی بدون حذف آن مغایر با اقتضاء ثابت بودن آن تلقی می شود.
در قانون مدیریت خدمات کشوری نیز ماده 49 یکی از شروط تمدید قرارداد کارمندان پیمانی را، استمرار پست سازمانی عنوان کرده است. بنابراین در ادامه سخنان گفته شده، در صورت استمرار پست سازمانی، دلیل برای تغییر پست متصور نمی گردد که بدین وسیله دستگاه با اراده خود، پست کارمند پیمانی خود را تغییر دهد.
با این حال اما، مقنن حالت دیگری از تغییر پست و محل خدمت را برای مستخدمین رسمی و پیمانی پیش بینی کرده است که ناظر بر ماده 16 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و بند الف ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه است. بند 4 تبصره 20 بودجه سال 1399 که مشابه آن نیز در قوانین قبلی از جمله قانون برنامه پنجم توسعه وجود داشته است عنوان کرده:
۴ـ در اجرای حکم بند (۱۶) سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و بند (الف) ماده (۲۸) قانون برنامه ششم توسعه، در صورتی که واحد مجری بخشی از کارکنان خود را (حداکثر تا ده‌درصد(10%)) نسبت به انجام مأموریت‌های خود مازاد تشخیص دهد، می‌تواند آنها را در اختیار دستگاه اجرائی ذی‌ربط قرار دهد تا پس از تأیید بالاترین مقام دستگاه اجرائی مذکور، وفق قوانین و مقررات مربوط (جابجایی به واحد دیگری در همان دستگاه، جابجایی به دستگاه اجرائی دیگری در همان شهر یا شهرستان و جابجایی به سایر شهرها و شهرستان‌های دیگر در همان دستگاه اجرائی و یا سایر دستگاههای اجرائی با رضایت مستخدم و موافقت سازمان اداری و استخدامی کشور) اقدام نماید. در صورت عدم موافقت مستخدم، وفق مقررات مربوط، در خصوص نیروهای رسمی و پیمانی نسبت به بازنشستگی یا بازخریدی و در مورد نیروهای قراردادی نسبت به فسخ قرارداد و بازخریدی آنها اقدام کند.
به اين ترتيب در صورت علام عدم نياز به مستخدم رسمي و پیمانی امکان جابجایی وی در دستگاه متبوع سازمانی در شهر یا شهرستان های دیگر و یا دیگر دستگاه های اجرای محدود به شهر یا شهرستان آن هم با رضایت مستخدمین ممکن است و در صورت عدم رضایت نسبت به بازنشستگی یا بازخریدی ایشان اقدام خواهد شد. این ماده اگرچه تغییر عنوان شغل را در این فرایند تجویز ننموده است و صرفاً ناظر بر تغییر محل خدمت است اما با موضوع عدم استمرار پست سازمانی مستخدمین پیمانی که منجر به فسخ یا عدم تمدید قرارداد خواهد شد، قابل جمع نیست چرا که تغییر پست سازمانی و محل خدمت ناظر بر عقد جدید قرارداد است و عقد جدید قرارداد در معنای استخدام جدید و هرگونه بکارگیری و استخدام نیز تابع ضوابط فصل ششم قانون مدیریت خدمات کشوری است. لذا این بخش از ماده اخیرالذکر در تعارض با تحلیل ها ناشی از ماده 6 آیین نامه استخدام کشوری خواهد بود و به نظر می رسد مقنن نوعی حقوق مکتسبه را خلاف اقتضاء عقد قرارداد مستخدمین پیمانی برایشان در نظر گرفته باشد که خود به لحاظ حقوقی واجد ایراد به نظر می رسد.
با توجه به موارد مطروحه در این یادداشت مشخص گردید که امکان تغییر پست سازمانی مستخدمین رسمی و پیمانی بنا به اقتضائات حاکم بر پست های ثابت و موقت امکان پذیر نمی باشد هرچند که بحث درباره ماموریت بدون حفظ پست و انتصابات مدیریتی منصرف از موضوعات گفته شده است و در یادداشت های بعدی به جوانب آن نیز پرداخته خواهد شد اما با این حال مستثنیات حذف پست سازمانی یا عدم نیاز به به واسطه این امر محقق خواهد شد دارای احکام بسیار محدودی است که نمی توان آن را بنای اعمال سلیقه مدیران در تغییر پست و محل خدمت مستخدمین عنوان کرد. بنابراین قوانین حاکم به ویژه در پرتو قانون اساسی، تغییر پست مستخدمین و به تبع آن تغییر محل خدمت را بنا به اراده صرف مدیران دستگاه، ممکن ندانسته و عمل برخلاف آن به حکم نوعی از برده داری نوین اداری در ایجاد ساز و کار تبعیت محض سازمانی است که به استثمار مستخدمین منجر می گردد.