مصوبه توسعه، خوش خدمتی نمایندگان و هدیه دولتی!/ شورای نگهبان به طور انقلابی و قاطع ورود کند

گروه سیاسی ـ دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: در روزهای آخر دهمین دوره مجلس شورای اسلامی، رویدادهای عجیبی اتفاق می افتد که نشان از ارتباطات بسیار عمیق دولت و برخی از نمایندگان است. سرعت در رسیدگی به برخی از لوایح از جمله لایحه توسعه منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی خود از جمله این وقایع منحصر به فرد است.

به گزارش خبرنگار بولتن نیوز، در اواخر سال گذشته وقتی احتمال ابطال محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی برای دومین بار توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تقریباً قطعی شد، دولت به سرعت لایحه توسعه منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی را در هیات وزیران تصویب و به مجلس شورای اسلامی ارسال نمود، در همین حین دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شکایت حمایت و شکایت برخی از خانواده شهداء با حکم ابطال محدوده های متجاوز منطقه آزاد مذکور از شهرستان بندرانزلی در تاریخ 10/10/1398 صادر گردید و مشخص گردید که سالها این مناطق برخلاف قانون در اختیار منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی قرار گرفته و از آن انتفاع کسب کرده است. همزمان با اجرای این دادنامه، رسیدگی به لایحه توسعه منطقه آزاد گیلان(انزلی) در مجلس شورای اسلامی، سرعت گرفت و برخی از نمایندگان تلاش کردند تا با سهم خواهی، همراهی خود را با این لایحه نشان دهند تا اینکه بدواً کلیات این لایحه در 16 اردیبهشت تصویب و در نهایت جزئیات آن منضم به نقشه در 23 اردیبهشت، مجموعاً به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. این در حالی است که حجم انبوه مغایرت های قانونی و شرعی این مصوبه و نیز اعتراضات مردم بندرانزلی و مقامات این شهرستان، این امید را می دهد که، شورای نگهبان با قاطعیت جلوی زیاده خواهی مناطق آزاد به ویژه در خطه شمالی کشور را بگیرد و در این وضعیت اقتصادی کشور، کاهش قاطع درآمد های عمومی کشور را با تایید این مصوبه رقم نزند.

ایرادات بسیاری می توان به این مصوبه مجلس شورای اسلامی گرفت و به ویژه در نقشه مصوب، مبتدای امور تقنینی و رعایت قوانین پایه ای گذشته مورد توجه مجلس شورای اسلامی قرار نگرفته و صرفاً جلب توجه دولت و تامین نظر آن مورد عنایت قرار گرفته است. قبل از پرداختن به مشکلات قانونی این مصوبه لازم به توضیح است که مشکلات فعلی منطقه آزاد انزلی که بخشی از آن ناشی از اجرای تصویبنامه های خلاف قانون است و برخی دیگر آن، ناشی از عملکرد، باعث تغییر در چشم انداز منطقه و اعتراضات بسیاری شده که حتی در مستندی با عنوان روایت یک حقیقت کاری از گروه اقتصاد شبکه یک سیما، در اواخر سال 1398 بر روی آنتن به نمایش عمومی در آمد. مباحثی چون تغییر کاربری اراضی زراعی و باغات، تجاوز به محدوده های قانونی طرح های روستایی، ساخت و ساز های مسکونی در خارج از محدوده های طرح هادی، تجاوز از محدوده قانونی دریایی در ساخت اسکله های بندر کاسپین و اعتراضات مکتوب مردم و صنوف از عملکردها در این محدوده و... همگی باعث گردیده تا به صحت و سلامت مصوبه مجلس شورای اسلامی در موضوع توسعه منطقه آزاد انزلی، با دیده تردید نگریسته شود.

1-مجمع الجزایر منطقه آزاد انزلی

اولین نکته در موضوع نقد مصوبه مجلس شورای اسلامی در توسعه منطقه آزاد گیلان(انزلی)، توپوگرافی و جانمایی منطقه آزاد است. رجوع به قوانین پایه تقسیمات کشوری از جمله ماده 14 قانون تقسیمات کشوری و ضوابط تعیین آن مصوب 1362 تصریح دارد:

رعایت محدوده کلیه واحد های تقسیماتی برای تمامی واحد ها، سازمانهای اداری(اجرایی و قضائی) و نهاد های انقلاب اسلامی کشور لازم است.

البته بر این نص مستثنیاتی در تبصره های این ماده ذکر شده است، که از جمله آن نیروهای نظامی و حوزه هایی انتخابیه و شرکت راه آهن می باشد.

نقشه مطرح شده در کمیسیون اقتصادی مجلس(قبل از اصلاحیه نهایی)

 حال با نگاهی با نقشه مشخص می شود که بدواً دولت و نمایندگان موافق، ضمن تصویب مناطق ابطال شده ناشی از دادنامه سال 1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به عنوان مصوبه، مناطق دیگری نیز به صورت جزیره ای به منطقه آزاد گیلان(انزلی) افزودند که در آخرین اصلاحیه منتج به مصوبه؛ شهرک صنعتی خمیران، شهرک صنعتی رشت، فرودگاه رشت و نیز شهرک صنعتی ضیابر دیده می شود. اگرچه برخی از نمایندگان به دنبال افزودن نقاطی در شهرستان های رودسر و لنگرود به محدوده مذکور بودند، اما مصوبه نهایی مُبین حذف این پیشنهادات بوده است. با این حال مجمع الاجزایر منطقه آزاد گیلان(انزلی) از پراکندگی آن در چهار شهرستان استان گیلان شامل، بندرانزلی، رشت، آستانه اشرفیه و صومعه سرا شکل گرفته که این موضوع در نوع خود بی نظیر است، زیرا هیچ یک از مناطق آزاد کشور دارای چنین ویژگی ای نیست و این خود علاوه بر منحصر به فرد بودن، نشان دهنده ارادت متقابل دولت و برخی نمایندگان این شهرستان ها می باشد. علاوه بر مغایرت موضوع با عناصر تقسیمات کشوری، معلوم نیست مدیریت فرا شهرستانی این منطقه آزاد چگونه باید برنامه ریزی شود زیرا وفق ماده قانونی عنوان شده اعمال می بایست محدود به عناصر تقسیمات کشوری باشند اما در این مصوبه، نقض عناصر تقسیمات کشوری، ابهام در شکل اعمال مدیریت و موانع قانونی آن را نیز برجسته می کند.

2-تغییر نام از منطقه آزاد بندرانزلی به منطقه آزاد گیلان(انزلی)

مقنن در سال 1382 قانون ایجاد مناطق آزاد آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی را تصویب کرد و زیر بنای منطقه آزاد کنونی، این قانون است. هر چند که در این قانون به درستی از عنوان بندرانزلی که نام شهرستانی در عنصر تقسیمات کشوری است، استفاده شده است اما در مصوبه مجلس شورای اسلامی، این عنوان به منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان(انزلی) تغییر یافته است. فارغ از آنکه این موضوع با قانون تاسیس دارای تعارض است، انزلی در هیج یک از قوانین تصریح نیافته و در عناصر تقسیمات کشوری مکانی تحت عنوان منفردِ انزلی ایجاد نشده است، بلکه در تصویبنامه هیات وزیران با موضوع تغییر نام بندر پهلوی به بندرانزلی، نام این عنصر تقسیمات کشوری، بندرانزلی نامیده شده است. لذا در صورت نهایی شدن این قانون، عنوان بندر نیز از بندرانزلی گرفته خواهد شد که در نوع خود ظلمی آشکار به عناصر تقسیمات کشوری و ساز و کارهای نامگذاری جغرافیایی می باشد.

3-معافیت هایی برای کاهش درآمد عمومی

اصل 75 قانون اساسی تصریح می دارد که مجلس نباید طرح ها یا لوایحی که منجر به کاهش درآمد عمومی می شوند را بدون آنکه نحوه تامین آن را مشخص سازد، تصویب نمایند. این اصل از اصولی است که مقارنه با قاعده فقهی وجوب حفظ نظام اسلامی دارد. از آنجائیکه در آمد عمومی در ماده 10 قانون محاسبات عمومی به درآمد هایی گفته می شود که به حساب خزانه کل کشور واریز می شوند، اما بر اساس ماده 4 آیین نامه معاملاتی مناطق آزاد و به عبارتی از بدو تاسیس مناطق آزاد در کشور، این مناطق بر خلاف اصل 53 قانون اساسی، در آمد های خود را به حساب خزانه کل کشور واریز نمی کنند. نظر به اینکه در ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی، افزایش درآمد عمومی از تکالیف این مناطق است، مصوبه مجلس شورای اسلامی به کاهش شدید درآمد های مالیاتی و نیز اعطای معافیت های گمرکی می گردد که منجر به آن می شود مجتمع های صنعتی و سایر واحد های تولیدی و خدماتی که در این مناطق از گذشته فعالیت می کردند، بر اساس عنایت مصوبه مجلس شورای اسلامی در تبعیضی ناروا در مقایسه با سایر فعالان اقتصادی در محدوده های خارج از منطقه آزاد، از معافیت های مصرح قانونی برخوردار می گردند این موضوع علاوه بر کاهش درآمد های عمومی، خلاف قاعده فقهی عدالت و نیز مساوات و برابری است چرا که، به چه علت یک محدوده جغرافیایی که دارای ضریب رشد و توسعه مختص به خود است، بدون هیچ تلاش مضاعفی در تبعیض با سایر نقاط کشور از مواهب معافیتی برخوردار می گردد و صرف استقرار، بدون هیچ اقدام دیگری، آن را بر اساس مصوبه مجلس شورای اسلامی برخوردار از معافیت می نماید.

4-تداخل محدوده های قانونی

اصل بر این است که در مصوبات مجلس شورای اسلامی، تعارض میان قوانین و محدوده های قانونی وجود نداشته باشد یا به حداقل برسد زیرا در صورت وجود تعارض می بایست به علم تعارض قوانین رجوع نمود که تمیز و تشخیص آن در حیطه علم عامه نمی باشد و چون اختلافات قضایی ناشی از تفاسیر متفاوت و به دلیل آثار متداخل برخی از محدوده های قانونی زیاد است، لذا اصل بر تصویب بدون ابهام قوانین است که بتواند به سادگی، لازم الاجرایی نصوص قانونی را تضمین نماید. وجود محدوده های قانونی چون، محدوده های طرح های هادی روستایی به تولی گری موسسات عمومی غیر دولتی مانند دهیاری ها، محدوده طرح جامع شهر(به مرکزیت محدوده بندرگاهی بندرانزلی) به تولی گری موسسه عمومی غیر دولتی شهرداری، محدوده شهرک های صنعتی، به تولی گری شرکت شهرک های صنعتی و نیز محدوده فرودگاهی رشت به تولی گری سازمان هواپیمایی کشور و نیز اراضی خصوصی اشخاص ، منابع ملی و جنگل کاری و .... همگی نشان دهنده آن است که در صورت قانون شدن این منطقه، تعارض قوانین موجود می تواند به ایجاد مشکلات فراوانی منجر شود کما اینکه در زمان حاکم بودن تصویبنامه ابطال شده محدوده منطقه آزاد انزلی مصوب سال 1396 هیات وزیران و نیز تصویبنامه های قبل آن چون سال 1393 و نیز 1384 این اثرات متداخلی مشهود بوده است.

5- مغایرت مصوبه مجلس شورای اسلامی با فلسفه ایجاد مناطق آزاد

فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی را می بایست در ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد جستجو نمود در این ماده آمده است:

 به منظور تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی وتبدیلی و ارایه خدمات عمومی، به دولت اجازه داده می شود ......را به عنوان مناطق آزاد تجاری- صنعتی بر اساس موازین و این قانون اداره نمایند.

 اوصاف و اهداف مصرح در این ماده می بایست توسط دولت در قالب مناطق آزاد فراهم و ایجاد شود لذا تعیین مناطق در انطباق با محدوده هایی که دارای این اوصاف هستند با فلسفه وجودی مناطق آزاد، مباینت نخواهد داشت. به عبارتی چه دلیلی می توان برای ایجاد منطقه آزاد در مناطقی که امور زیربنایی آنها تامین یا به نسبت مهیا است، یا دارای عمران و آبادانی لازم هستند و نیز دارای توسعه اقتصادی هر چند نسبی می باشند و علاوه بر آن توسط دستگاه های متولی قانونی تاسیس و اداره می شوند، است؟ آیا تقارن محدوده های قانونی با محدوده منطقه آزاد، صرفاً به کاهش درآمد عمومی از طریق ارایه تسهیلات و معافیت های ناروا و تبعیض آمیز منتج نمی شود؟

6- لزوم توسعه کسب درآمدهای سرزمینی معوض درآمدهای وارداتی

پس از محدودیت های ناشی از تحریم ها و ممنوعیت واردات خودرو، بخش انبوهی از درآمد های وارداتی مناطق آزاد کاهش یافت، فلذا هرچند نه به میزان قبلی اما، برای جایگزینی این کاهش درآمد ها، ضرورت بر توسعه ارضی مناطق آزاد احساس گردید و این توسعه ارضی مراکز جمعیتی و نیز مراکز تجمع صنعتی را در بر گرفت که در این رابطه توسعه محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی ارس و پس از آن تثبیت و توسعه محدوده منطقه آزاد انزلی کلید خورد. افزایش درآمد ناشی از صدور مجوز های معافیت مالیاتی و نیز معافیت های گمرکی و نیز مباحث مربوط به تغییر کاربری و صدور پروانه ساختمانی با تجاوز به حقوق موسسات عمومی غیر دولتی و همچنین بهره مندی از درآمد های کمیسیون های قانونی که در قوانین، یا محل صرف این درآمد ها تعیین شده اند مانند دهیاری ها (کمیسیون تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداری ها) و یا حساب خزانه کل کشور محل واریز جرایم ناشی از آنها تصریح شده است(مانند کمیسیون ناشی از قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات)، با توجه به قدرت دولتی حاکم، به نفع سازمان منطقه آزاد، صورت می گیرد و به این واسطه علاوه بر کاهش درآمد عمومی، تجاوز به حقوق دیگر اشخاص حقوقی، رقم می خورد.

7- تجاوز اسکله های بندر کاسپین خارج از محدوده قانونی

قلمرو دریایی مناطق آزاد تجاری- صنعتی به عمق 800 متر از محدوده خشکی منطقه آزاد موضوع بند "و" ماده 112 قانون برنامه توسعه پنجم و نیز بند "ج" ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه پیش بینی شده اند، این در حالی است که منطقه آزاد انزلی قبل از تصویب این قوانین، شروع به احداث اسکله در محدوده سواحل گلشن نمود و پس از تصویب قوانین مذکور و علیرغم محدودیت 800 متری قلمر دریایی منطقه آزاد، اسکله های بندر کاسپین را به طول بیش از 1600 متر در عمق دریا گسترش داد و به عبارتی بر خلاف صریح قوانین یاد شده به افزایش قلمرو دریایی علاوه بر وجود اعتراضات شدید زیست محیطی متولیان امر ناشی از عدم اخذ مجوزات زیست محیطی، پرداخت.

از قانون کار تا آیین نامه خلاف شرع مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی مناطق آزاد

تایید مصوبه مجلس شورای اسلامی در خصوص توسعه محدوده منطقه آزاد گیلان(انزلی) باعث می گردد تا مشمولان قانون کار مستقر در این مناطق ذیل مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی مصوب هیات وزیران قرار گیرند و به تبع آن از حقوق قانونی خود مصرح در قانون کار محروم شوند زیرا مفاد این مقررات متفاوت از قانون کار بوده و حتی فقهای شورای نگهبان ماده 34 این آیین نامه را بر خلاف شرع دانسته است. از آنجائیکه حقوق مکتسبه قانونی مشمولان قانون کار، عینیت و تحقق یافته است لذا تغییر آن به مقررات منطقه ای، بر خلاف حقوق مکتسبه، شرع و قانون محسوب می گردد. لذا چنانچه این مناطق به عنوان مناطق آزاد تجاری- صنعتی تایید و مصوبه، قانون گردد، عملاً حقوق بسیاری از کارگران واحد های خصوصی مستقر به واسطه تغییر مقررات یاد شده، تضییع خواهد شد و آنان بالاجبار مکلف به تبعیت از مقررات منطقه ای خواهند شد.

آنچه که در مصوبه توسعه محدوده منطقه آزاد گیلان(انزلی) دیده می شود، تعجیل دولت و همکاری برخی از نمایندگان در روزهای پایانی مجلس دهم شورای اسلامی است که علاوه بر خدمت متقابل این دو به یکدیگر در این مصوبه، سهم خواهی برخی از نمایندگان نیز در آن مستتر است. مجلس شورای اسلامی با تصویب این مصوبه، کلیه اقدامات خلاف قانونی که به واسطه تعیین محدوده مصوب هیات وزیران در سالهای 1384، 1393 و 1396، بر پهنه جغرافیایی مذکور تحمیل شد، به نحوی تنفیذ نموده و بر بقای اقدامات خلاف قانون، تلویحاً صحه گذاشته است. تعیین این گسترده به عنوان منطقه آزاد علاوه بر ناهمگونی جغرافیایی و عدم رعایت عناصر تقسیمات کشوری که برای نهادهای انقلاب اسلامی از جمله نهاد مجلس شورای اسلامی لازم الاجرا است، باعث ایجاد مبادی گمرکی و حراست شده متعدد در شکل مجمع الاجزایری این منطقه می گردد به نحوی که علاوه بر افزایش هزینه های دولتی در ایجاد مبادی نظارتی گمرکی، امکان توسعه قاچاق کالا را نیز افزایش می دهد. کاهش درآمدهای عمومی از طریق افزایش معافیت های مالیاتی و عوارض اعطایی گمرکی همگی از مغایرت های اساسی این مصوبه با قانون اساسی و به تضعیف منابع درآمدی نظام اسلامی می انجامد و از همه مهمتر نارضایتی های موجود مردمی و موسسات عمومی غیر دولتی از وضعیت جاری حاکم بر محدوده منطقه آزاد انزلی، تایید این مصوبه به عنوان قانون را با تشکیک جدی مواجه می سازد.

همانطور که در بند 11 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی مقام معظم رهبری آمده است؛ توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج، از مولفه های این سیاست کلی می باشد. این در حالی است که اولاً نیل به این سیاست در گرو توسعه ارضی مناطق آزاد آن هم در مراکز سکونت گاه های انسانی مانند روستاها و نیز اراضی زراعی نیست و ثانیاً تقابل و مقایسه آمار واردات و صادرات منطقه آزاد انزلی در سالهای حاکمیت آن در محدوده ابطالی توسط دیوان عدالت اداری و از گذشته تا کنون ، خود گویا عدم موفقیت آن می باشد کما اینکه حجم واردات در مقایسه با واردات چندین برابر و بسیار قابل ملاحظه است، بنابراین علاوه بر عدم ضرورت ایجاد چنین منطقه آزاد وسیعی، ایجاد هزینه های تبعی و تحمیلی بر دولت و نیز کاهش درآمدهای عمومی، صراحتاً با سیاست های کلی نظام و نیز اصول قانون اساسی و حتی شرع مغایرت خواهد داشت که انتظار می رود شورای نگهبان به طور انقلابی و قاطع در خصوص این زیاده خواهی به وظایف شرعی و قانونی خود عمل نمایند و همسو با خانواده های شهیدی که در راستای ابطال مصوبه محدوده منطقه آزاد انزلی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقدام نمودند، انقلابی وار عمل نماید.

*پژوهشگر حقوق عمومی