از اختلاف در عنوان تا استناد مصوبه به تصویبنامه ابطال شده!/ عجله‌ای که مصوب شد

گروه سیاسی ـ دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: مجلس دهم شورای اسلامی در روزهای فعالیت تلاش خود را معطوف به تامین نظرات دولت در خصوص مناطق آزاد تجاری- صنعتی با چاشنی سهم خواهی برخی نمایندگان نمود و با تصویب مصوبه سراسر اشکال توسعه محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان(انزلی) و نیز اصرار بر مصوبه ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری صنعتی که بارها توسط شورای نگهبان با ایرادات مختلف به مجلس اعاده شده بود، نشان داد که کمیت بر کیفیت ارجح است و تامین نظر دولت و اراده حاکم بر مناطق آزاد و نیز منافع برخی از نمایندگان اولی بر منافع کشور است.

به گزارش بولتن نیوز، مصوبه سراسر عجله ای مجلس شورای اسلامی تحت عنوان توسعه منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان(انزلی) با کارسازی کمیسیون اقتصادی به ویژه ریاست این کمیسیون به تصویب نهایی مجلس شورای اسلامی رسید که علاوه بر اشکالات فراوان شکلی و ماهوی که در یادداشت های قبلی به آن پرداخته شد، دارای اشکالی اساسی در بکارگیری عنوان و عدم انطباق با حوزه نفوذ آن نیز محسوب می شود که مجموعه این دلایل خود قرینه ای بر جهت دار بودن این مصوبه به نفع اراده حاکم در مناطق آزاد تجاری- صنعتی است.

نکته اول- توسعه منطقه به وجود نیامده!

اولین نکته در عنوان این مصوبه بحث توسعه ای آن است. همانطور که مشخص است هر توسعه ای بر مبنا و مدار ایجاد، شکل می گیرد. به عبارتی ابتدا محدوده ای خلق می شود و سپس بنا به اراده مرجع قانونی توسعه می یابد. در قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری- آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی مصوب 1382، به دولت اجازه داده شد تا در محدوده شهرستان بندرانزلی در حدودی که هیات وزیران تعیین می نمایند، منطقه آزاد ایجاد نمایند. این در حالی است که نقشه ی مصوب 1384 و الحاقات مصوب 1393 و اصلاحات مصوب 1396 هیات وزیران در خصوص این محدوده، متجاوز از شهرستان بندرانزلی بوده کما اینکه دادنامه مورخ 10/10/1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مناطق متجاوز از شهرستان بندرانزلی را ابطال نموده است. بنابراین چونکه محدوده منطقه آزاد انزلی از بدو امر توسط مقنن تعیین حدود نشده است لذا نمی توان عنوان توسعه را بر آن قابل تسری دانست چون، توسعه زمانی است که مرجع هم عرض آن را ایجاد کرده باشد و نه آنکه هیات وزیران برخلاف قانون آن را تدقیق و تصویب کند و مجلس شورای اسلامی مبتنی بر مصوبه ابطالی هیات وزیران آن را توسعه دهد.

از سوی دیگر آنچه در این مصوبه حائز اهمیت است آن است که در قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی، مقنن صراحتاً بر ایجاد منطقه آزاد تجاری- صنعتی بندرانزلی حکم کرده است اما در مصوبه عنوان مستقل منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان(انزلی) ملاحظه می شود. در بررسی موضوع بدواً دولت در لایحه تقدیمی عنوان: "توسعه محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی" را ارایه نمود که حتی این عنوان بر اساس مستندات و دلایل مغایرت های اعلامی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، به دلیل اینکه: لایحه تقدیمی در صورت تصویب، عنوان مستقلی به عناوین قانونی می افزاید و این علاوه بر مغایرت با سیاست های تقنینی مجلس شورای اسلامی مقرر در قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 25/3/1389، منجر به تورم قوانین می گردد، با آن مخالفت نمود. سپس کمیسیون اقتصادی با تغییر عنوان لایحه آن را به لایحه توسعه منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان(انزلی) تغییر نام داد و در ادامه پیشنهاد هایی در خصوص این لایحه ارایه گردید که اعم آن مربوط به کوچکی نژاد نماینده شهرستان رشت می باشد. وی تقاضای اصلاح عنوان این لایحه به منطقه ازاد تجاری- صنعتی گیلان را نمود و پیشنهاد هایی را نیز مبنی بر توسعه ارضی این محدوده در برخی از نقاط استان طرح کرد. متعاقب آن مرکز پژوهش های مجلس در گزارش مورخ 24/9/1398 خود مجدداً تصویب لایحه مذکور را بر خلاف قوانین عنوان نمود.

در پیشنهادات بعدی ارایه شده، تقابل نظرات کوچکی نژاد نماینده شهرستان رشت و خسته بند نماینده شهرستان بندرانزلی دیده می شود که طی آن خسته بند به مخالفت با عنوان منطقه ازاد تجاری- صنعتی گیلان برخاسته و برگشت آن به منطقه آزاد انزلی را تقاضا کرده و خواستار لغو وضعیت توسعه ای این لایحه، متجاوز از شهرستان بندرانزلی گردیده است اما در نهایت مصوبه با ملاحظات خاصی به تصویب رسید.

بنابراین در جمع بندی این نکته مشخص می شود که توسعه منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان(انزلی) انطباقی با قانون ایجاد منطقه آزاد تجاری- صنعتی بندرانزلی ندارد، پس توسعه آن به عنوان قانون مستقل محسوب می شود که این ایراد از جمله مغایرت ها تقنینی در موضوع مذکور تلقی می گردد.

نکته دوم- استناد مصوبه بر تصویب نامه ابطالی هیات وزیران

لایحه توسعه منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان(انزلی) به این شرح تصویب شد:

ماده واحده- محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان(انزلی) به مساحت 8609 هکتار بر طبق نقشه پیوست که به تصویب هیات وزیران رسیده است، تعیین می گردد.

تبصره- به دولت اجازه داده می شود علاوه بر محدوده فوق الذکر، حداکثر به میزان دو هزار هکتار مطابق نقشه پیوست اضافه نماید.

اولین بحث در این بخش، ارجاع مصوبه به تصویبنامه هیات وزیران است. آنچه در پیوست به عنوان تصویبنامه هیات وزیران تصریح شده است همان تصویب نامه 33752/ت54320هـ مورخ 24/3/1396 هیات وزیران است که طی دادنامه شماره های 2873 الی 2880 مورخ 10/10/1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردید. بنابراین وقتی تصویبنامه ای اعتبار ندارد، استناد به آن نیز فاقد وجاهت قانونی خواهد بود به ویژه آنکه این تصویبنامه بر اساس آراء مراجع قضایی ابطال شده است.

دومین بخش در این بحث عدم تدقیق صحیح مناطق پیشنهادی است، زیرا مصوبه از سه نقشه و یک تصویبنامه تشکیل شده است که شامل: 1- تصویبنامه ابطالی 24/3/1396 هیات وزیران، 2- نقشه سیاه و سفید مندرج در تصویبنامه ابطالی، 3- نقشه طرح جامع منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی، 4- نقشه اقمار جدید اضافه شده به محدوده منطقه آزاد انزلی، کلیه این مناطق بدون وجود مختصات دقیق جغرافیایی و سامانه اطلاعات جغرافیایی باعث عدم امکان تدقیق محدوده های اعلامی را به وجود خواهد آورد. این خود نشان دهنده آن است که کمیسیون اقتصادی و به تبع آن نمایندگان موافق با این لایحه، بدون توجه به موازین تقنینی، مناطقی مبهم را به عنوان توسعه منطقه آزاد گیلان(انزلی) تصویب کرده اند.

نکته سوم: سازمانی با عنوان استانی و عملکرد شهرستانی!

قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 15/4/1362 در ماده 1 خود عناصر تقسیمات کشوری را تعیین کرده است: این عناصر عبارتند از روستا، دهستان، شهر، بخش، شهرستان و استان. در ماده 9 این قانون استان عبارت است از: واحدی از تقسیمات کشوری با محدوده جغرافیایی معین، که از به هم پیوستن چند شهرستان همجوار با توجه به موقعیتهای سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و طبیعی تشکیل می شود. در ماده 12 این قانون نیز مقنن، از لحاظ نظام اداری، دهستان را تابع بخش و بخش را تابع شهرستان و شهرستان را تابع استان و استان را تابع تشکیلات مرکزی دانسته است. حال با در نظر گرفتن الزام تناسب میان، حوزه عمل و عنوان سازمانی، سوال این است که چگونه می توان سازمانی را استانی نامید و حوزه عمل آن را در 4 شهرستان متصور بود؟ به عبارتی مفروض بر تصویب این لایحه به عنوان قانون، نام سازمان، منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان(انزلی) باشد ولی حوزه عمل آن در شهرستان های بندرانزلی، رشت، صومعه سرا و آستانه اشرفیه تعیین گردد؟ این خود از عجایب تصمیم نمایندگان مجلس شورای اسلامی در فقره اصلاح و تصویب این لایحه می باشد فارغ از آنکه در ماده 14 قانون تقسیمات کشوری بر رعایت عناصر تقسیمات کشوری نیز تاکید گردیده است.

نکته چهارم: ابهام مصوبه در منطقه آزاد قرار داشتن محدوده بندرگاهی بندرانزلی

همانطور که گفته شد یکی از استنادات مصوبه مجلس شورای اسلامی مستند به تصویبنامه ابطالی و نقشه مندرج در آن است. در این تصویبنامه غربی ترین نقطه محدوده منطقه آزاد انزلی، کانال طالب آباد عنوان شده، در حالی که محدوده بندگاهی بندرانزلی، چند کیلومتر غرب تر این کانال واقع است. بنابراین به نظر می رسد در تعیین این مصوبه محدوده بندرگاهی انزلی از محدوده منطقه آزاد سهواً یا عمداً جدا شده است و این خود یک سوال بزرگ را پیش می آورد که آیا از الزامات راه اندازی و بارگیری و ایجاد رونق در بندرکاسپین منطقه آزاد، خارج ساختن بندرانزلی از معافیت های مالیاتی و گمرکی مناطق آزاد است؟

آنچه که در مجموعه نکات این یادداشت مشخص شده است، تعجیل نمایندگان همسو با رویکرد دولت در مناطق آزاد به وقوع پیوسته است زیرا، اولاً مصوبه دارای اشکالات بسیار زیاد فنی، نگارشی، تقنینی، استنادی و... بوده و ثانیاً مغایرت های اساسی با قوانین پایه مانند قانون تقسیمات کشوری دارد. از این رو با توجه به ابطال محدوده منطقه آزاد موضوع تصویبنامه 24/3/1396 هیات وزیران، توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری، استناد مصوبه اخیر مجلس فاقد مبنای قانونی بوده و انتظاری که از شورای نگهبان به عنوان پاسدار قانون اساسی می رود، اعاده این مصوبه به دلایل بسیار زیاد ماهوی و شکلی به مجلس شورای اسلامی است.

*پژوهشگر حقوق عمومی