رویکرد دو گانه دیوان عدالت اداری در موضوع تبدیل وضعیت استخدامی!

گروه اجتماعی ـ دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: تبدیل وضعیت استخدامی از موضوعات مهم در نظام اداری کشور است که امکان و عدم امکان آن صرفاً به موجب قوانین صریح، موضوعیت می یابد. تاریخچه تبدیل وضعیت استخدامی در سه دهه اخیر را می بایست در مقررات دولتی جستجو کرد که به منظور تثبیت افرادی که با میل و اراده مدیران به انحایی وارد به خدمت شده اند را خدمتی مستمر  بخشید و ثبات و استمرار حضور ایشان را به واسطه پیمانی یا رسمی شدن، استوار کرد. در این میان رویکرد دیوان عدالت اداری، که مهمترین جایگاه نظارت قضایی کشور را در موضوعات اداری دارا می باشد، قابل توجه و تامل است.

به گزارش بولتن نیوز، از پایان دهه 80 تا کنون، موج آراء ابطالی و وحدت رویه در موضوع ابطال مقررات دولتی شروع گردیده که هرگونه تبدیل وضعیت اعم از شرکتی به قراردادی، شرکتی به پیمانی، قراردادی به پیمانی شامل اقشار عادی و ایثارگران را در بر گرفته است. رویکرد دیوان عدالت اداری به مقوله تبدیل وضعیت در سالهای اخیر به آن جهت ستودنی است که با آراء صادره مانع از توسعه این دسته از تبدیل وضعیت ها شد اما ایراد این آراء آن است که عطف به ماسبق نگردید و به عبارتی افرادی که به واسطه مقررات خلاف قانون تبدیل وضعیت یافتند، به جایگاه قبلی خود برنگردانده و به این ترتیب این امر اگرچه مبارزه با تبعیض ناروا بود، اما عدم آثار قهقرایی آراء به نوعی، به ابرام وضع فعلی و تبدیل وضعیت های صورت پذیرفته شده منجر شد. این در حالی است که استخدام از حقوق عامه محسوب شده و احقاق حقوق عامه و جبران آن اقتضاء می کند که سخترین برخورد با آن صورت پذیرد. کما اینکه امکان رسیدگی چنین موضوعاتی در مراجع کیفری همواره وجود دارد.

رویکرد مثبت دیوان عدالت اداری در ابطال مقررات واجد امر تبدیل وضعیت در سالهای اخیر چشم انداز روشنی را در احقاق حقوق استخدامی و جلوگیری از وضع مقررات مشابه نوید می دهد که حتی جامعه ایثارگری موضوع ماده 21 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران را نیز در موضوع این ماده موظف به احتساب سهمیه در آزمون دانست. با این حال اما دیوان عدالت اداری در موضوع مقرره تبدیل وضعیت سال 1378 هیات وزیران یعنی تبدیل وضعیت از خرید خدمت به پیمانی، با رای رد شکایت هیات تخصصی اداری و استخدامی، متفاوت عمل کرد که خود مُبین رویکرد دوگانه دیوان عدالت اداری در موضوع تبدیل وضعیت های استخدامی بود.

هیات وزیران در سال 1378 تصویبنامه چگونگی تبدیل وضعیت استخدامی مستخدمان خرید خدمت به پیمانی را مستند به اصل 138 قانون اساسی وضع نمود، این در حالی بود که بر اساس این اصل؛ هیئت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد، و موضوع تبدیل وضعیت مذکور منبعث از هیچ قانونی نمی باشد. با این حال بر اساس تصویبنامه یاد شده تعداد زیادی از نیروهای خرید خدمت، به وضعیت پیمانی تغییر وضعیت یافتند و به دلیل اختلاف در اجرای این مصوبه، طی شکایاتی که مشمولین به شعب دیوان عدالت نمودند، در دو مرحله، هیات عمومی دیوان عدالت اداری با آراء شماره 555 مورخ 19/8/1387 و 460 مورخ 20/10/1389 تاسیس رویه نمود و در آراء مذکور، در خصوص ماهیت قانونی این تصویبنامه منبعث از اصل 170 قانون اساسی، هیچ تصریحی و اظهار نظری نشد!. با این حال طی شکایتی از ماهیت قانونی این تصویبنامه، موضوع به جریان افتاد اما هیات تخصصی اداری و استخدامی معطوف به دو دادنامه مذکور و بدون تصریح چگونگی قانونی بودن امکان تبدیل وضعیت استخدامی از خرید خدمت به پیمانی، شکایت مذکور را به این شرح رد نمود:

« رأی هیات تخصصی استخدامی »

از آنجاییکه اولاً شورای محترم نگهبان به موجب نامه شماره 21818؍102؍99 مورخ 26؍11؍1399 تصویب نامه مورد شکایت را مغایر با شرع تشخیص نداده است که در نتیجه رسیدگی به ابطال از جهت شرعی منتفی می باشد و ثانیاً پیشتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 139 مورخ 22؍9؍1376 ، تصویب نامه شماره 17598 مورخ 22؍3؍1362 هیأت وزیران در خصوص مجوز استفاده از خدمات نیروی انسانی مورد نیاز دستگاه دولتی به صورت خرید خدمت که مستند مصوبه مورد شکایت می باشد را قابل ابطال تشخیص نداده است ، ثالثاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آرای متعدد خصوصاً دادنامه های وحدت رویه شماره 555-19؍8؍1387 و 460-20؍10؍1389 مقرره مورد شکایت را به عنوان مبنای تبدیل وضعیت نیروهای خرید خدمتی به پیمانی را در زمان حاکمیت این مقرره که مربوط به قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری و ایجاد ممنوعیت های قانونی جهت تبدیل وضعیت استخدامی می باشد معتبر دانسته و نه تنها آن را مغایر قانون تشخیص نداده بلکه حکم به لزوم رعایت آن صادر کرده است ، بنابراین و من حیث المجموع مصوبه مورد شکایت قابل ابطال تشخیص داده نمی شود و رأی به رد شکایت صادر می شود. این رأی مستند به بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر و ظرف بیست روز پس از صدور، از سوی ده تن از قضات یا رئیس محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض می باشد.

رضا فضل زرندی

رئیس هیات تخصصی استخدامی

حال سوال این است که چگونه تبدیل وضعیت نیروهای شرکتی، نیروهای قراردادی، ایثارگران خلاف اصل برابری و به حکم تبعیض ناروا محسوب می شود اما تبدیل وضعیت نیروهای خرید خدمت به پیمانی در سال 1378، ماهیتاً صحیح ارزیابی می گردد؟! مستند به کدام قانون، چنین تبدیل وضعیتی تاسیس شده که در سالهای بعدی، چنین تبدیل وضعیت هایی که در ماهیت مشابه هستند، منع گردیده اند؟ استدلال هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری، بر عدم ایراد آراء وحدت رویه در خصوص این تصویبنامه استوار است و آن را ملاکی بر صحت تصویبنامه دانسته است لذا باید آراء متعارضی از این موضوع را که خدشه بر چنین استدلالی وارد می آورد، مثال زد.

• هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه وحدت رویه شماره 313 مورخ 13/6/1391 با استناد به ماده 14 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری مصوب 1381 بیان داشت:

 اولاً : نظر به این که شعبه 29 دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 238 -15؍2؍1389 به جهت این که علاوه بر شهرداری محل خدمت مستخدم، طرح دعوا به طرفیت وزارت کشور ضرورت دارد و قرار رد شکایت صادر کرده است و سایر شعب صرف نظر از این برداشت به شکایت رسیدگی کرده اند تعارض محرز است و با توجه به مقررات مصرح در آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداریهای کشور مصوب 15؍5؍1381 هیأت وزیران، آرائی که به شرح مندرج در گردش کار بدون طرف دعوا قراردادن وزارت کشور به اصل شکایت رسیدگی کرده اند صحیح و موافق مقررات است. ثانیاً: میان آراء صادر شده بر رد و ورود شکایت تعارض محرز است و نظر به شرایط مصرح در ماده 14 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداریهای کشور مصوب 15؍5؍1381 هیأت وزیران از جهت داشتن 3 سال سابقه خدمت متوالی در تاریخ ابلاغ آیین نامه، نظر به اینکه شکات فاقد شرط مقرر بوده اند، رأی شعبه 27 دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1679-26؍5؍1387 که بر وارد ندانستن شکایت صادر شده است صحیح و موافق مقررات تشخیص می شود. این رأی به استناد بند 2 ماده 19 و ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است.

همانطور كه ملاحظه مي شود اين هيات در راي مذكور به ماده 14 آيين نامه استخدامي كاركنان شهرداري ها مصوب 1381 هيات وزيران اشاره نموده و مبتني بر آن رويه اي تاسيس كرده است.

2-هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه وحدت رویه شماره 40 مورخ 4/2/1391 ضمن معتبر بر شمردن آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری مصوب 1381 هیات وزیران، اما تبدیل وضعیت کارگر به پیمانی را منوط به اخذ آزمون دانست. متن این دادنامه به این شرح است:

"اولاً: تعارض در آرای مذکور محرز است

ثانیاً: در آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری کشور مصوب 15/8/1381 که حاکم بر مسائل استخدامی کارکنان شهرداریها است، استخدام برای تصدی پستهای سازمانی شهرداریها از طریق برگزاری آزمون و مسابقه صورت می گیرد و موضوع تبدیل وضعیت از کارگری به کارمندی بدون برگزاری آزمون و مسابقه پیش بینی نشده است. بنابراین رأی شعبه 30 دیوان عدالت اداری در حدی که به رد شکایت رقم خورده است، صحیح و موافق مقررات تشخیص می شود. این رأی به استناد بند 2 ماده 19 و ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‎الاتباع است."

همانطور كه در اين دادنامه وحدت رويه هيات عمومي ديوان عدالت اداري مشخص است، آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری کشور مصوب 1381 مورد تنفیذ و تایید قرار گرفته است اما حال ناظر بر رای صادره هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری در موضوع اعتبار تصویبنامه چگونگی تبدیل وضعیت استخدامی مستخدمان خرید خدمت به پیمانی مستند به تنفیذ دو دادنامه وحدت رویه 555 و 460، به طور مشابه چگونه آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری مصوب 1381 را که طی دادنامه شماره 853 مورخ 29/7/1399 ابطال گردید، حائز این ابطال دانست؟! مگرنه آنکه این آیین نامه در دو رای وحدت رویه مذکور تصریح و مبتنی بر آن رویه ایجاد شده بود، پس چرا در مرحله رسیدگی به موضوع ابطال آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری ها مصوب 1381 در مرحله بررسی هیات تخصصی استخدامی منبعث از ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مستند به این دو رای وحدت رویه گفته شده، حائز عدم ابطال و رد شکایت دانسته نشد؟

این خود یکی از تعارضات حادث شده در دو پرونده مطروحه اما با موضوع مشابه می باشد که یکی (آیین نامه تبدیل وضعیت خرید خدمت به پیمانی 1378)مستند به دو رای وحدت رویه حائز ابطال شناخته نمی شود و دیگری(آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری ها 1381) اما با وجود دو رای وحدت رویه، از سوی هیات تخصصی استخدامی دیوان حائز ابطال شناخته می شود!

رویکرد دو گانه دیوان عدالت اداری در موضوع تبدیل وضعیت مذکور، از سوی دیگر نیز واجد ابهام بنیادین است چرا که هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری در رای رد شکایت خود چنین انشاء کرده است:

"این مقرره که مربوط به قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری و ایجاد ممنوعیت های قانونی جهت تبدیل وضعیت استخدامی می باشد"

این عبارت تلویحاً این تصور را در ذهن می آورد که تا قبل از قانون مدیریت خدمات کشوری، امکان قانونی تبدیل وضعیت وجود داشته است و قانون مدیریت خدمات کشوری، ممنوعیت های تبدیل وضعیتی را ایجاد نموده است این در حالی است که با نگاهی به مواد قانون مدیریت خدمات کشوری، مشاهده می شود که حکمی بر ممنوعیت تبدیل وضعیت، تصریح نیافته و به عبارتی نصی وجود ندارد که اطلاق در عدم امکان تبدیل وضعیت باشد. در قانون استخدام کشوری نیز تنها موادی دلالت بر تبدیل وضعیت داشته اند که مربوط به قبل از پیروزی انقلاب و یا در زمان تصویب آن قانون یعنی سال 1345 بوده اند و سایر مواد جوازی بر تبدیل وضعیت به ویژه خرید خدمت به پیمانی نداده است چرا که وضعیت خرید خدمت خود در سال 1362 توسط هیات وزیران وضع گردید. مستند به اینکه عمل اداری بدون جواز مقنن، فاقد اعتبار است(اصل عدم اختیار)، چگونه می توان بدون وجود جواز بر تبدیل وضعیت در قانون استخدام کشوری، امکان تبدیل وضعیت نیروی خرید خدمت به پیمانی را ممکن، و اما تبدیل وضعیت نیروی قراردادی به پیمانی را در وضع مشابه ناممکن دانست؟!

این تعارض در رویکرد و آراء، جایگاه دیوان عدالت اداری که می بایست در راس عدالت اداری کشور، نقش آفرینی نماید مبین چالش متوجه عملکرد آن است. هرچند که رویه رئیس جدید دیوان عدالت اداری مبتنی بر رسیدگی علمی به شکایات استوار است اما باید خاطر نشان شد، تحقق اصل عدالت اقتضاء می کند چنانچه آراء گذشته هیات عمومی دیوان عدالت اداری، واجد ایراد باشد، در رسیدگی های بعدی مورد استناد قرار نگرفته و حتی اصلاح شود. همانطور که هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری از جمله هیات تخصصی اداری و استخدامی بنا به توجه به مواد 90 و 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، موظف و مکلف به تبعیت از آراء هیات عمومی در رسیدگی های خود نیستند و آراء وحدت رویه صرفاً برای شعب دیوان لازم الاتباع دانسته شده است و نه هیات های تخصصی، لذا رسیدگی علمی اقتضاء می کند که به صورت ژرف انگارانه ای شکایات به ویژه در حوزه تضییع حقوق استخدامی مورد بررسی و توجه واقع شود.

*پژوهشگر حقوق عمومی