سازمان شهرداری ها کشور یا بنگاه کاریابی میلی؟

گروه اجتماعی ـ دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: بند ده اصل سوم قانون اساسی، ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیر ضرور از وظایف اصلی جمهوری اسلامی ایران برشمرده شده است همچنین بند نه این اصل نیز بر رفع تبعیضات ناروا توسط جمهوری اسلامی ایران تاکید می نماید. اگر به سایر بندهای اصل سوم دقت شود، مشخص می گردد که هدف جمهوری اسلامی ایران تعالی معنوی و مادی و رشد فضائل اخلاقی در جامعه و... بوده است لذا التزام به این امور از اهم وظایف کارگزاران است.

سالهاست که امور اداری و استخدامی شهرداری ها دچار تشتت و تلاطم است. به ویژه این تشتت را می توان از اوایل دهه هشتاد تا کنون در موضوع منابع انسانی از نزدیک حس نمود و در این میان سازمان شهرداری ها و مسئولان آن مسئولیت مستقیم و غیر مستقیم داشته و می بایست پاسخگو مکاتبات، بخشنامه ها و شیوه نامه ها و رویه های ایجاد شده بر شهرداری ها باشند و به این سوال پاسخ دهند که چگونه تعداد تقریبی 300 هزار نفر در شهرداری ها بر خلاف قواعد استخدامی حاکم بر شهرداری ها، مشغول بکار شده و امروز همین افراد به جای آنانی که به صورت پیمانی و رسمی قانوناً ورود به خدمت کرده اند، در پست های مدیریتی مشغول بکار می شوند در حالی که سازمان شهرداری ها در سال 1392 طی بخشنامه ای تصدی نیروهای غیر از رسمی و پیمانی در پست های مدیریتی ممنوع دانسته بود! و یا بدون مبنای قانونی به عنوان سرپرست سالها متصدی چنین پست هایی می شود؟ آیا سازمان شهرداری ها تبدیل به بنگاه کاریابی میلی شهرداری ها بدل شده است که دستور جذب، تبدیل وضعیت، انعقاد قرارداد آن هم بدون تجویز قانونی و یا مبنای قانونی می دهد؟

وفق ماده 587 قانون تجارت و ماده 3 قانون شهرداری، شهرداری ها، شهرداری ها ماهیت حقوقی مستقل دارند و بر اساس قانون فهرست موسسات و نهاد های غیر دولتی، موسسه عمومی غیر دولتی طبقه بندی می شوند اما با این حال در امور استخدامی مستقل نیستند بلکه تابع قانون استخدام کشوری و نیز قانون نظام هماهنگ پرداخت می باشند. از سوی دیگر وفق تبصره ذیل ماده 112 قانون استخدام کشوری، هرگونه تبادل لوایح استخدامی، ایجاد، تغییر و اصلاح ساختار سازمانی در شهرداری ها می بایست با کسب مجوز از سازمان امور اداری و استخدامی صورت پذیرد. سازمان شهرداری ها نیز وفق ماده 62 قانون شهرداری ها به منظور راهنمایی و ایجاد هماهنگی در امور شهرداریها و آموزش شهرداری ها و همچنین نظارت در حسن اجرای وظایفی که طبق این قانون به عهده وزارت کشور گذاشته شده است در وزارت کشور تاسیس شده است. همانطور که مشخص است وضع ساختار اداری یا اصلاح آن یا وضع مقررات استخدامی از وظایف سازمان شهرداری ها عنوان نشده است و همچنین در قانون شهرداری ها، نصوص قانونی که امروزه حاکم بر استخدام و جذب نیرو در شهرداری ها باشد، دیده نمی شود.  حال سوال این است که جذب نیروی هایی چون قرارداد مشخص، قرارداد معین، قرارداد موقت، مستخدم موقت یا عناوینی که در ماده 4 قانون استخدام کشوری نیامده است، چگونه صورت پذیرفته شده است؟ آیا مجوز سازمان امور اداری و استخدامی درمیان است که متجاوز از قانون استخدام کشوری حالت جدیدی از جذب را شامل شهرداری ها نماید؟ پاسخ سوال اخیر خیر است. برخی معتقدند منظور از قرارداد موقت همان مستخدم موقت است که در بند پ ماده 2 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری ها از آن یاد شده است اما در پاسخ این افراد باید عنوان داشت که اولاً وفق آراء متعددی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله 87 الی 91 مورخ 27/1/1398 این آیین نامه فاقد مبنای قانونی می باشد و ثانیاً در ماده 2 آیین نامه چهار نوع جذب پیش بینی شده بود که عبارتند از: 1- رسمی 2- ثابت 3- مستخدم موقت 4- کارگری. اولاً تعریف مصرح در ماده 6 قانون استخدام کشوری در خصوص مستخدمین پیمانی کاملاً بر بند پ ماده 2 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری ها انطباق دارد. ثانیاً اگر فرض گردد که بند پ همان پیمانی نمی باشد پس باید عنوان داشت که در آیین نامه استخدام کارکنان شهرداری ها، اساساً جذب پیمانی وجود ندارد پس باید این سوال را پرسید که این حجم از آزمون های استخدام پیمانی برگزار شده توسط شهرداری ها با مجوز سازمان شهرداری ها، فاقد مبنای آیین نامه ای بوده است و اگر بند پ ماده 2 همان پیمانی ماده 6 قانون استخدام کشوری است، [که در واقع نیز همینطور است] پس این تعداد نیروی قراردادی مشابه تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری اما تابع قانون کار، مستند به کدام قانون جذب شده اند. لازم به توضیح است که وفق رای وحدت رویه 1334 مورخ 2/7/1398، شهرداری ها از شمول احکام حاکم بر قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله تبصره ذیل ماده 32 این قانون مستثنی شناخته شده اند هر چند که این حکم با وجود ماده 117 قانون مدیریت خدمات کشوری، از قبل وجود داشته و صرفاً در این رای، تصریح مجدد شده است. لازم به ذکر است قرینه دیگر بر انطباق مستخدم پیمانی و مستخدم موقت مکاتبه ای است که دفتر نظام های استخدامی و دبیرخانه شورای سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در 12/12/1383 صادر نموده و در فراز پایانی این نامه ضوابط پرداخت به مستخدمین موقت موضوع بند پ ماده 2 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری ها را به دلیل تشابه آن با مستخدمین پیمانی، تعیین کرده است زیرا دلیل این امر اولاً مستخدم بودن هر دو می باشد چرا که استخدام وفق ماده 4 قانون استخدام کشوری بر دو نوع است رسمی و پیمانی و آیین نامه مربوطه همانطور که عنوانش مشخص است برای مستخدمین صادر شده است و از دیگر ویژگی های استخدام، آزمون است که هم در ماده 6 قانون استخدام کشوری ضوابط آن توسط هیات وزیران تعیین شده است و هم در ماده 12 آیین نامه یاد شده، از آن سخن به میان آمده است، این در حالی است که آنچه که امروز سازمان شهرداری ها، مستخدم موقت می نامد، نیروهایی هستند که بدون رعایت ضوابط تعیینی و بنا به اراده اشخاص و بدون عدالت استخدامی به کار در شهرداری ها مشغولند و در واقع سازمان شهرداری ها به جای پشتیبانی از قانون، صراحتاً از قانون گریزی حمایت می کند و تلاش دارند تا چهره این قانون گریزی را قانونی و مشروع جلوه داده و حقوق مکتسبه قانونی برای بکارگرفته شدگان، منظور کند!

سازمان شهرداری ها سالها به جای نظارت و کنترل بر شهرداری های، خود به عاملی تسهیل گر برای تزریق نیرو به بدنه شهرداری ها، بدون مبنای قانونی و نیز بدون رعایت ترتیبات عدالت محور بدل شده است و در این میان، تابعی از نظرات شوراهای اسلامی، مقامات و مسئولان محلی، استانی و کشوری در جذب حجم گسترده نیرو و ورود به خدمت در شهرداری ها شده است به نحوی که یا مصوبات شوراهای غیر قانونی ایجاد شده سازمان شهرداری ها و یا تصمیمات مسئولان آنها، منجر به فربه شدن منابع انسانی غیر قانونی در شهرداری ها انجامیده و امروز نیز به جای تصمیم گیری قانونمند، با تغییر الفاظ و عبارات تلاش می کنند تا استمرار حضور این افراد را دوام بخشند. اخیراً جانشین سازمان طی مکاتبه ای، بنا به اعلام دیوان محاسبات کشور و سازمان اداری و استخدامی، کلیه اختیارات تفویض شده به شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی شهرداری ها را لغو نموده و اعلام کرد که بخشنامه ها و مجوزهای صادره، فاقد استناد قانونی بوده و لازم دانسته که از اجرای آنها جلوگیری بعمل آید. علیرغم صراحت این مکاتبه اما، آنچه در مقام عمل در حال اتفاق است تفسیری عجیب از عدم عطف به ماسبق شدن این نامه است در حالی که در این مکاتبه صراحتاً عنوان شده که بخشنامه ها و مجوزهای صادره فاقد استناد قانونی بوده و امری که فاقد مبنای قانونی باشد فاقد حقوق مکتسبه تلقی می شود چرا که اراء متعددی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای وحدت رویه شماره 117 مورخ 31/3/1391 بر همین مضمون صادر شده است. بنابراین ضرورت دارد که کلیه احکام ناشی از مصوبات این شورا، ملغی الاثر و آثار آن منحل گردد. جالب توجه آنکه حکم موضوع کارمند موقت نیز یکی از این مصوبات است که به دلیل مخالفت سازمان امور اداری و استخدامی با صدور مجوز برای قرارداد کار معین برای شهرداری ها، این سازمان تلاش نمود تا کارمند موقت را جایگزین آن سازد و به عبارتی با تغییر در شکل، ماهیت را نیز توجیه نماید.

تغییرات حاصله در قراردادها و تسری احکام پیمانی به نیروهای موقت باعث افزایش بار مالی شهرداری ها در خصوص پرداختی به این نیروها گردید. شهرداری هایی که به دلیل فقدان منابع مالی لازم، بعضاً دچار بحران هایی هستند و به جای هزینه کرد در راستای عمران و آبادانی شهر می بایست وجوه و اموال خود را در محل غیر مجاز مصروف دارند، این نکته را باید بدانند که اولاً ماهیت حقوقی مستقل دارند و مسئولیت اعمال خود را خود بر عهده خواهند داشت و ثانیاً اوامر آمر رسمی نافی مسئولیت کیفری مامور وفق ماده 159 قانون مجازات اسلامی نخواهد بود و ثالثاً مستفاد از ماده 598 قانون مجازات اسلامی باب تعزیرات، صرف وجوه و اموال شهرداری ها در محل غیر مجاز (چه در غالب پرداخت حقوق و مزایا باشد و چه در سایر موارد) وصف کیفری داشته و مدعی العموم مکلف است در این خصوص ورود نماید.

با توجه به موارد عنوان شده ضرورت دارد تا دادستان کل کشور به جهت جنبه عمومی جرم و تضییع گسترده حقوق شهرداری ها از طریق جذب و کارسازی غیر قانونی ورود و ازدحام نیرو به شهرداری ها و فربه سازی منابع انسانی غیر مجاز، به داد شهرداری ها برسد چه بسا چنین فشار مالی وارده می تواند مصطلحاً به ورشکستگی برخی شهرداری ها بیانجامد و سوء عملکرد سازمان شهرداری ها در این خصوص علاوه بر ایجاد امید واهی در نهایت منجر به ایجاد نارضایتی گسترده میان اقشار مختلف گردد و از سوی دیگر، عدالت استخدامی را به شدت مورد حمله قرارداده و عدالت محوری در جذب که بند دوم سیاست های کلی نظام اداری کشور ابلاغی مقام معظم رهبری است را بالکل نادیده بگیرد. سازمان شهرداری ها بدون توجه به موازین قانونی تلاش های خود را صرفاً برای توجیه اشتباهات گذشته خود متمرکز کرده و از سویی حقوق حقه کارکنان رسمی و پیمانی در انتصابات و حقوق حقه مردم را در ترتیبات عادلانه ورود به خدمت را با اقدامات خود تحت الشعاع قرار داده و تضیع کرده است. هرچند تلاش های اخیر مسئولان این سازمان در گنجاندن نیروی انسانی موقت در متن دستورالعمل بند ب ماده 21 قانون بودجه سال 1399 به ثمر نرسید اما این تلاش ها همگی نشان دهنده عدم اهتمام سازمان شهرداری ها بر بازگشت به مجاری قانونی می باشد که با توجه به وضعیت پیش آمده در شهرداری ها ضرورت دارد بدواً وزیر کشور تجدید نظری در خصوص متولیان این سازمان داشته باشد و همزمان دستگاه های نظارتی و قضایی به ویژه مدعی العموم محترم به موضوع ورودی قاطع پیدا نمایند.

*پژوهشگر حقوق عمومی