کشمکش دولت‌ها بر سر استقلال بانک‌های مرکزی جهان

به گزارش بولتن نیوز، آن زمان، یعنی در قرن شانزدهم که اروپا فاتحانه طلا و نقره‌ی آمریکای شمالی و جنوبی را غارت می‌کرد و به اروپا می‌برد، راه را بر «تورم» هم هموار کرد. اولین اقتصاددانان (امثال ژان بودن و دیوید هیوم) متوجه شدند عرضه‌ی پول بر قیمت اثرگذار است. نقدینگی بالا منجر به تولید و توسعه‌ی بیشتر می‌شود، اما در انتهای این مسیر، نقدینگی، زیاد منجر به افزایش قیمت‌ها می‌شود. با ایجاد پول فیات، امکانِ چاپ پول قانونی اما بدون پشتوانه به وجود آمد. وسوسه‌ای همیشگی برای دولت‌ها که حالا می‌توانستند با یک ماشین چاپ هزینه‌هایشان را جبران کنند. در مواردی که افسار چنین وسوسه‌ای کشیده نشده، شاهد بدترین دوره‌های ابرتورم بوده‌ایم: ونزوئلای امروز، زیمباوه‌ی یک دهه قبل و آلمان قبل از جنگ جهانی دوم که ظرف چهار روز قیمت‌ها دو برابر شد. این افزایش قیمت‌های نجومی چنان زندگی مردم را تحت تاثیر قرار داده بود که جان مینارد کینز در حکایتی این‌طور نقل می‌کند که مردم عادت کرده بودند آبجویشان را دوتا دوتا بگیرند، چون قبل از اینکه آن یکی گرم شود، قیمتش بالا می‌رفت.

با اینکه قربانیان اصلی تورم طبقات پایین‌تر جامعه هستند، اما گذشته به ما آموخته به صورت کلی بالا و پایین رفتن مداوم قیمت‌ها تاثیر ویرانگری بر اقتصاد یک کشور دارد، همان‌طور که در دهه‌ی ۱۹۳۰ و رکورد بزرگ آمریکا دیدیم. بنابراین ثبات قیمت‌ها خواسته‌ی مطلوب هر جامعه‌ای است. چند دهه بعد اقتصاددانان متوجه رابطه‌ی مستقیم و نسبتاً پایداری بین تورم و بی‌کاری شدند: منحنیِ فیلیپس. که نشان می‌داد وقتی بی‌کاری در جامعه کم می‌شود، تورم بالا می‌رود. هرچند مواردی هم بوده که منحنی فیلیپس در آن صدق نکرده (دهه‌ی ۱۹۷۰ آلمان).

در دهه‌های گذشته، شیوه‌ای که اغلب کشورهای دنیا برای ثابت نگه داشتن قیمت‌ها در پیش گرفته‌اند، کمک گرفتن از بانک‌های مرکزی است. تولد این ایده به میلتون فریدمن و مقاله‌اش در سال ۱۹۶۲ برمی‌گردد: «آیا می‌بایست اوتوریته‌ پولی مستقلی در کار باشد؟» فریدمن می‌گوید بانک مرکزی می‌بایست بر ساختار پولی‌ای استوار باشد که نه تنها ثابت بلکه آزاد از اعمال نفوذهای غیرمسئولانه‌ی دولت‌ها باشد. بانک مرکزیِ مستقل فریدمن نه مستقیم از قوه‌ی مقننه فرمان می‌گیرد و نه از قوه‌ی مجریه‌. بدین ترتیب، بانک مرکزی مستقل مد نظر فریدمن منحصراً متعلق به بخش خصوصی است. به زعم او آنچه تا آن زمان در آمریکا شاهدش بوده‌ایم تنها پوسته‌ای به نام بانک مستقل بوده و این استقلال تنها تا زمانی معنا داشته است که اختلاف نظر جدی‌ای بین بانک مرکزی و دولت به وجود نیامده باشد. هر گاه مشکل جدی‌ای ‌‌پیش بیاید، مثلاً در زمانه‌ی جنگ، بانک کنترل اوضاع را به تمامی به دولت واگذار کرده است. هرچند آنچه در استدلال فریدمن جهت تعریف بانک مرکزی مستقل جلب توجه می‌کند، ناممکنیِ هم‌زمانِ آن است؛ چرا که «در یک دموکراسی نمی‌توان شاهد تجمع و تمرکز قدرتی این‌چنینی و فارغ از نظارت و کنترل مستقیم سیاسی بود». چاره چیست؟ فریدمن می‌گوید مجلس می‌بایست قوانینی وضع کند که استقلال بانک مرکزی را ضمانت کند و هم‌زمان بر عملکرد آن حد بزند. بسیاری بر این باورند که این نوع از بانک‌های مرکزی مستقل سابقه‌ای سی ساله در دنیا دارند.

اولین بانک مرکزی دنیا سال ۱۶۶۸ به وجود آمد و با وظایف محدود اما امروزه بانک‌های مرکزی در سرتاسر دنیا علاوه بر انتشار اسکناس و سکه‌های فلزی رایج کشور، نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری ملی، نگهداری ذخایر ارزی و طلای کشور و نظارت بر صدور و ورود ارز و حفظ ارزش پول ملی، بر کنترل قیمت‌ها هم نظارت می‌کنند. برای اینکه بانک‌های مرکزی بتوانند بر این وظیفه تمرکز حداکثری داشته باشند، بنا است که در برابر سیاست‌های اقتصادی دولت‌ها مسئولیتی نداشته باشند. هرچه نباشد تا بوده سیاستمداران حاضر بوده‌اند به خرج شهروندان جیب‌های خودشان را پر کنند و قدرت بگیرند. تا مدت‌ها کسی به فعالیت‌های بانک‌های مرکزی که در نتیجه‌ مشاوره‌های غلط گرفته شده بودند اهمیتی نمی‌داد؛ اما تازگی همه، از سیاستمداران تا اقتصاددانان یک‌صدا به سیاست‌گذاری‌ها و فعالیت‌های بانک‌های مرکزی می‌تازند. این مسئله گریبانِ بانک مرکزی اروپا (که دست‌کم روی کاغذ مستقل‌ترین بانک مرکزی جهان است) را هم گرفته است، لیکن بحران بدهی اروپا چیز دیگری می‌گوید: که اولاً بانک مرکزی منابع لازم را ندارد و ثانیاً نمی‌تواند مستقل تصمیم‌گیری کند و دلیلش هم منافع و نظرات متعدد اعضای گوناگونش در سرتاسر اروپاست.

این در حالی است که طبق قاعده بانک مرکزی می‌بایست «تنها» مالک سرمایه‌های بانک باشد. قانونی که تمام طرفین سیاسی و اقتصادی بر سر آن توافق نظر داشته‌اند بلکه کشور بتواند سیاست‌گذاری پایدار و طولانی مدت داشته باشد. بنا بر همین قانون است که اعتماد و اعتبار بانک مرکزی ضمانت می‌شود. از این رو سیاستمداران نمی‌توانند روسای بانک مرکزی را به سادگی منصوب یا برکنار کنند (هر چند تقریباً همیشه و تقریباً در همه جا دولتمردان معتمدان خود و اعضای دولت خودشان را سرپرست بانک مرکزی می‌کنند) مبادا ثبات قیمت‌ها متزلزل شود؛ و به همین سبب است که هدف نهایی که ثبات قیمت‌ها است حفظ می‌شود. چرا که برخلاف سیاستمداران که باید به فکر پیروزی مجدد در انتخابات باشند تا سودشان را تضمین کنند، سود بانکدار مرکزیِ مستقل در نیک‌نامی ناشی از موفقیت سیاست‌های پولی است؛ و ماحصلش پدیداری مفهوم «بانکدار محافظه‌کار» است، آن‌طور که کِنِت راگاف، اقتصاددان آمریکایی شرح می‌دهد. از نظر تجربی، کشورهایی که بانک مرکزی مستقل دارند، نرخ تورم پایین‌تری دارند بدون اینکه مجبور باشند در ازایش جلوی رشد توسعه را بگیرند.

هرچند این رابطه‌ی بانک مرکزی و دولت همیشه هم دوستانه نیست. مثلاً در دوران ریاست جمهوری دونالد ترامپ بارها شاهد نزاع‌هایی بین دولت و بانک مرکزی بودیم. ترامپ در ۲۴ دسامبر ۲۰۱۸ در توییترش نوشت: «تنها مشکل اقتصاد ما فِد است.» دشوار بتوان گفت که چنین حملاتی تاثیری بر سیاست‌گذاری‌های فد دارد یا نه اما به روشنی می‌توان دید که ترامپ هم مثل بسیاری از روسای جمهور قبل از خود به بانک مرکزی آمریکا بی اعتماد است. همین عدم اعتماد کار سیاست‌گذاری پولی را برای بانک مرکزی سخت‌تر می‌کند و حتی ممکن است اعتماد عمومی را به این موسسه خدشه‌دار کند.

منشا این نزاع از کجاست؟ بانک مرکزی مدرن موسسه‌ی پیچیده‌ای است که وظایف و مسئولیت‌هایش گاه با کارهای دولت تداخل دارد. مثلاً ممکن است بانک مرکزی بخواهد برای اجتناب از بحران سیستمی، تصمیمات بودجه‌ای یا مالیاتی یا هزینه‌ای ویژه‌ای اتخاذ کند که در ذات، تصمیماتی سیاسی‌اند. مسئله اینجاست که بانک‌های مرکزی و دولت‌ها هنوز نتوانسته‌اند بین مسئولیت‌های سیاسی و استقلال بانک‌های مرکزی با اختیارات فراوان تعادل ایجاد کنند. ویلهم بویتر هشدار می‌دهد که دوام بانک مرکزی امروزین تنها در صورتی امکان‌پذیر است که هر چه سریع‌تر بتواند سنگ‌هایش را با دولت وا بکند چرا که امروز بانک مرکزی از سی سال پیشش موسسه‌ی به مراتب پیچیده‌تر و با وظایف گسترده‌تری است.

گفتیم استقلال، اما معیارهای سنجش این استقلال از چه قرار است؟ به طور کلی استقلال بانک مرکزی در چهار زمینه‌ی سازمانی، عملیاتی، مالی و شخصی بررسی می¬شود. علاوه بر این اگر با بانک‌های مرکزی به عنوان اشخاص حقوقی برخورد شود، خود تقویت‌کننده‌ی استقلالشان خواهد بود. بانک‌های مرکزی در کشورهای مختلف ویژگی‌های گوناگونی دارند و به همین سبب از سطوح مختلف استقلال برخوردارند. آنچه در ادامه می‌آید با بررسی تنها بانک مرکزی اروپا نوشته شده است.

۱- استقلال سازمانی به این معنا است که هم بانک مرکزی به عنوان یک سازمان و هم هیئت تصمیم گیرنده‌ی آن نمی‌بایست از هیچ نهادی دستور بگیرند و یا اجازه بدهند نهاد قدرت در تصمیم‌گیریشان دخالتی داشته باشد. حتی در مواردی که بانک مرکزی می‌خواهد با نهادهای قدرت همکاری کند، بانک‌های مرکزی می‌بایست مستقل بمانند تا بتوانند تصمیمات لازم جهت رسیدن به اهدافشان را اتخاذ کنند.

۲- استقلال عملیاتی به این معنا است که بانک مرکزی می‌بایست تمام خواسته‌هایش را جز به جز توضیح داده و تمام لوازم ضروری جهت تحصیل خواسته‌هایش را در اختیار داشته باشد. دو روی سکه‌ی این بند از این قرار است: اولاً که این بند به بانک اجازه می‌دهد تا ملزومات مناسب برای رسیدن به خواسته‌هایش را انتخاب کند و توسعه دهد و هم‌زمان بانک را مقید می‌کند که جز تحصیل خواسته‌هایش هدف دیگری را دنبال نکند. از دیگر سو، ممنوعیت دولت در اتخاذ تصمیم‌های پولی از المان‌های کلیدی ضمانت استقلال بانک مرکزی است. از دیگر المان‌های ضامن استقلال عملیاتی بانک مرکزی این است که بانک بتواند در مورد نرخ ارز، مستقل از دولت تصمیم‌گیری کند.

۳- استقلال مالی ارتباط تنگاتنگی با استقلال عملیاتی دارد. بانک مرکزی برای انجام وظایفش نیازمند دسترسی به منابع مالی است. اعم از سرمایه برای انجام کار، استخدام نیرو، اجاره‌ی مکان و... اگر منابع مالی بانک کافی نباشد، تصمیمات آن را تحت‌الشعاع قرار داده و اعتبارش را خدشه‌دار می‌کند. بنابراین سطوح لازم سرمایه و قوانین مشارکت در سود برای حفظ ثبات قیمت‌ها توسط بانک مرکزی ضروی می‌نماید.

۴- استقلال شخصی از هیئت مدیره و تصمیماتشان در برابر دخالت‌های بیرونی محافظت می‌کند. شفافیت در تمامی پروسه‌های بانکی راهی است ایمن برای اجتناب از کشمکش‌های احتمالی. شفافیت به عموم مردم کمک می‌کند تا سیاست‌های پولی بانک مرکزی را متوجه شوند. این در حالی است که بی‌خبری عمومی می‌تواند به بدتر شدن تورم منجر شود و شرایط را بحرانی کند. بررسی صد بانک مرکزی در سال ۲۰۱۴ نشان داده که رابطه‌ی مستقیمی بین شفافیت و استقلال بانک‌ها بین سال‌های ۱۹۹۰ تا ۲۰۱۰ در سرتاسر جهان وجود داشته و از آن سو رابطه‌ی مستقیمی بین نرخ تورم و عدم استقلال مشاهده شده است. بماند که شفافیت خود راهی برای جلب اعتماد عمومی و در نتیجه کسب اعتبار برای بانک مرکزی است.

ناگفته پیداست چالش‌های بسیاری بر سر راه بانک‌های مرکزی برای مستقل شدن و مستقل ماندن وجود دارد. چالش‌هایی که با بسط یافتن وظایف بانک‌های مرکزی و ورودشان به تصمیم‌گیری‌هایی که تا پیش از این در اختیارات دولت بوده بیشتر هم شده است. اما بعد از بحران‌های مالی اوایل قرن بیست‌ویکم نیاز به بازاندیشی در این زمینه ضروری می‌نماید.

باری، بانک مرکزی تا به امروز کارآمدی خودش را در جای جای دنیا اثبات کرده، گرچه ناکارآمدی‌هایی هم در مواجهه با بحران‌های اقتصادی و بدهی‌های کلان داشته است. هرچند متفکرین بسیاری همچون لَری اپستاین، اقتصاددانِ کانادایی، مخالف استقلال بانک‌های مرکزی هستند. استدلال او بدین صورت است که استقلال بانک مرکزی مخل اصل بازنمایی برابر سود در یک دموکراسی است. بنابراین بانک‌های مرکزی در عوض اینکه به اقتصاد به عنوان یک «کل» بنگرند، با نگاهی جزیی‌نگرانه، سیاست پولی‌شان را تنها متوجه بخش کوچکی می‌کنند. با این تفاصیل به زعم اپستاین بانک‌های مرکزی می‌بایست تحت کنترل نظام دموکراتیک باشند. و تنها در چنین شرایطی است که بانک مرکزی و سیاست اقتصادی همسو شده و اثرگذار ظاهر می‌شوند.

گردآوری و ترجمه: نیلوفر رحمانیان
(روزنامه‌نگار و نویسنده نشریه آفتاب خاورمیانه)