پوپولیسم و اصلاحات اقتصادی

گروه اقتصادی - مسعود نیلی: طی چهار دهۀ گذشته تجربیات بسیار متنوعی از اصلاحات اقتصادی در گروه‌های مختلفی از کشورهای جهان به ثبت رسیده است. انباشت این تجربیات و چالش‌های گوناگونی که در تحقق این تحولات به‌وجود آمده، ادبیاتی را تحت عنوان اصلاحات اقتصادی شکل داده است.

به گزارش بولتن نیوز به نقل از روزنامه دنیای اقتصاد، یک‌وجه از این ادبیات در زیرمجموعۀ علم اقتصادِ محض و وجهی دیگر، در مجموعۀ ادبیات اقتصاد سیاسی طبقه‌بندی شده است. در نگاه به گذشتۀ اصلاحات اقتصادی، در ادبیات اقتصاد سیاسی تلاش شده است به چهار سؤال پاسخ داده شود. اول: اصلاحات اقتصادی چرا اتفاق افتاده؟، دوم: اصلاحات اقتصادی در چه زمان‌هایی به وقوع پیوسته؟ سوم: اصلاحات چگونه اجرا شده و بالاخره این‌که این اصلاحات عمدتاً توسط چه کسانی و با چه هویتی از نظر سیاسی به اجرا درآمده است. در این مقاله درصدد آن نیستم که این ادبیات را مرور کنم. اما تنها به این نکته شاید تعجب‌آور اشاره می‌کنم که تجربه نشان داده است در پاسخ به سؤال چهارم، بخش قابل توجهی از اصلاحات اقتصادی توسط دولت‌های چپ و بخشی توسط دولت‌های پوپولیست به اجرا درآمده است. این‌که چرا چنین شده موضوع این مقاله نیست و بازهم، این‌که این نوع اصلاحات چه مقدار موفقیت‌آمیز بوده هم موضوع این مقاله نیست. در این نوشته بر این مطلب متمرکز می‌شوم که پوپولیسم چگونه و چرا ممکن است از اصلاحات اقتصادی سربرآورد. چه انگیزه‌ای برای این رویکرد وجود دارد؟ پوپولیسم سراغ چه بخشی از اصلاحات اقتصادی می‌رود و نسبت اصلاحات پوپولیستی با اصلاحات اصیل چیست؟

ادبیات اصلاحات اقتصادی، دو نوع «اصلاحِ ثبات‌ساز» و «اصلاح بازارها» را از هم تفکیک می‌کند. اصلاحات ثبات‌ساز، به‌ مجموعه‌ای از تحولات اطلاق می‌شود که کاهش پایدار تورم را مدنظر قرار می‌دهد. این در حالیست که اصلاحات بازارها اصلاح قیمت‌های نسبی و افزایش کارایی و کاهش هزینۀ مبادله را در بازارهای مختلف هدف قرار می‌دهد. اصلاحات ثبات‌ساز، بر محدودۀ حوزۀ کالای عمومی متمرکز می‌شود. در حالی که اصلاحات بازارها، به حوزۀ کالای خصوصی می‌پردازد.

اصلاحات ثبات‌ساز، مهمتر و در عین حال، دشوارتر است. به دلیل این‌که ذی‌نفعان آن، عمدتاً در آینده و متضررشوندگان آن در زمان حال زندگی می‌کنند. این درحالیست که در اصلاح بازارها، متضررشوندگان و منتفع‌شوندگان همزمان زندگی می‌کنند و لذا امکان رویارویی و قدرت‌نمایی مستقیم با یکدیگر را دارند. وقتی نرخ ارز اصلاح می‌شود، صادرکننده منتفع و واردکننده متضرر می‌شود. این در حالیست که وقتی به‌عنوان مثال، نظام بازنشستگی اصلاح می‌شود، نسل آینده منتفع و نسل موجود متضرر می‌شود. بنابراین، بخشی از اصلاحات، «درون نسلی» است و بخشی «بین نسلی». اصلاحات بین نسلی در همان ایستگاه اول، دچار چالش می‌شوند. چراکه نسل منتفع‌شونده از آن، در حال حاضر در نظام تصمیم‌گیری حضور ندارد. این در حالیست که نسل متضررشونده هم رای می‌دهد و هم تصمیم می‌گیرد. لذا تصمیم‌گیرنده اگر پشتیبانی و حمایت رای‌دهندگان را می‌خواهد، قاعدتاً لازم است از اصلاحات بین نسلی دوری کند و آن را به تعویق بیندازد. از سوی دیگر، از آنجا که پوپولیستها به دنبال دو دسته سازی جامعه و قرار دادن عده ای محدود در مقابل عموم مردم و بسیج توده ها در برابر آنها هستند، از زیرمجموعه‌ای از اصلاحات درون نسلی حمایت می‌کنند. در این مقاله نوعی از اصلاحات اقتصادی را که پوپولیسته‌ا به آن روی می‌آورند و نوعی از اصلاحات را که از آن دوری می‌کنند معرفی می‌کنیم و نشان می‌دهیم که این نوع از اصلاحات، نسبتی با اصلاحات اصیل ندارد. برای این‌کار از بودجه به عنوان مادر مشکلات اقتصاد ایران شروع می‌کنیم و بر کارکردهای کسری بودجه متمرکز می‌شویم.

کسری بودجه، در نیم‌قرن گذشته بخش جدایی‌ناپذیر بودجه بوده و در نهایت به دلیل تأمین بخش بزرگی از این کسری از منابع بانک مرکزی، به رشد بالای نقدینگی و تورم مزمن تبدیل شده است. اگر سیاست‌گذار به‌دنبال راهکار صحیح با عنوان «اصلاحات اصیل» باشد باید اصلاحات ثبات‌ساز را که منجر به توقف تورم مزمن می‌شود توأم با اصلاحات بازارها که منجر به اصلاح پایدار قیمت‌های نسبی می‌شود در دستور کار قرار دهد. حال آن‌که عموماً سیاست‌مداران ما بدون توجه به اصلاح عوامل تورم‌ساز، یا به‌دنبال تثبیت قیمت‌ها بوده‌اند و یا این‌که با رویکرد پوپولیستی به اصلاحات اقتصادی، توزیع منابع حاصل از شکاف قیمتی در دو بازار ارز و انرژی را در دستور کار قرار داده اند. حاصل این اصلاحات پوپولیستی، تداوم تورم بالا و حتی افزایش آن است. این نوع از اصلاحات مانند شلیک به هدفی متحرک است و لذا همیشه به نقطۀ عقب‌تر از هدف اصابت می‌کند و فرایند مستهلک‌کنندۀ بدون انتهایی را شکل می‌دهد.

کسری، یار همیشگی بودجه

کسری بودجه از ویژگی‌های ساختاری بودجه ناشی از مشکلات بلندمدت اقتصاد است. این مسأله در سال‌های مختلف بسیار شبیه هم بوده و پیش از انقلاب و نیز بعد از آن وجود داشته است. تقریباً در تمام دهه‌های گذشته یعنی از 1345 به‌بعد، بودجه‌های نامتوازن داشته‌ایم. شاید این موضوع برای محققان کشور هم جالب باشد که حتی در سال‌های نیمۀ اول دهۀ 1350 یعنی در فاصلۀ1350 و 1356 که درآمدهای دولت تحت تأثیر جهش‌های بزرگ قیمت نفت، نزدیک به 8 برابر شد، به موازات آن، کسری بودجه هم با همان آهنگ افزایش پیدا کرد. به‌طوری که در سال 1356، یعنی در اوج درآمدهای دولت، کسری بودجه حدود 10 درصد از کل بودجۀ عمومی را تشکیل می‌داد. بنابراین با یک پدیدۀ ساختاری مواجه هستیم. حال سؤال اینجاست با آن‌که دولت و قانون‌گذار از کسری بودجه و پیامدهای مخرب آن همواره آگاه بوده‌اند، چرا این پدیده به یک ویژگی همیشگی بودجه تبدیل شده است؟

کسری بودجه دولت را می‌توان به دو دستۀ کسری بودجۀ آشکار و پنهان تقسیم کرد. کسری بودجۀ آشکار، به کسری بودجه‌ای گفته می‌شود که در قوانین بودجه به‌صورت واضح در نظر گرفته شده و نحوۀ تأمین آن نیز صراحتاً ذکر می‌شود. اما کسری بودجۀ پنهان به این معناست که دولت مخارجی را انجام می‌دهد که در مقابل آن، منابعی را به‌صورت واضح در قانون پیش‌بینی نکرده و این کسری در نهایت به انواع ناترازی در نظام مالی کشور تبدیل می‌شود. به‌عنوان مثال ممکن است دولت با پیمانکاری که پروژه‌ای را انجام داده بدقولی کند و زمانی که پروژه به اتمام رسید پرداخت آن را انجام ندهد. این پیمانکار نیز از نظام بانکی منابعی را گرفته بوده است که با بدحساب شدن دولت با پیمانکار، عملاً پیمانکار نیز با بانک بدحساب می‌شود. یا دولت خرید گندم را تضمین کرده در حالی که منابعی که برای این خرید لازم است را به‌اندازۀ کافی پیش‌بینی نکرده و باعث می‌شود که این فشار به نظام بانکی منتقل شود. همین طور این ناترازی می‌تواند در صندوق‌های مالی ایجاد شود. در گذشته صندوق بازنشستگی یکی از این صندوق‌ها بود که برای دولت تأمین مالی می‌کرد. اما این صندوق در حال حاضر از لحاظ مالی عملاً کارکردی ندارد و بخش بزرگی از مخارج بازنشستگی روی بودجۀ دولت سوار شده است. اما ممکن است دولت به تعهدات خود به‌عنوان سهم دولت در تأمین اجتماعی به طرق مختلف عمل نکند و ناترازی را در نظام مالی کشور از مسیر بودجه نهادینه کند.

ردیابی رشد بالای نقدینگی

در نهایت، به‌دلیل این‌که این ناترازی‌ها باید عمدتاً از منابع بانک مرکزی تأمین شوند، برآیند آن‌ها به رشد بالای نقدینگی ختم می‌شود. از آن‌جایی که این پدیده سال‌هاست استمرار دارد، به یک رشد مستمر و بالای نقدینگی تبدیل شده است. در یک اقتصاد سالم حدود 10 تا 14 درصد رشد نقدینگی مناسب است. این در حالی است که در اقتصاد ما در حالت عادی رشد نقدینگی بین 22 تا 25 درصد است. البته این رشد در سال‌های اخیر رو به افزایش بوده و ما با یک رشد بالای نقدینگی مواجه هستیم. خلاصه این‌که، نتیجۀ این فرایندی که از بودجه شروع می‌شود و به رشد پایدار نقدینگی منجر می‌گردد، یک تورم مزمن بالا است.

در حال حاضر نیز از سال 96 به‌بعد، متوسط تورم حدوداً در سطح 35 درصد قرار دارد که به‌معنی دوبرابر شدن قیمت‌ها طی تنها دوسال است. مقایسۀ متغیرهای اقتصادی کشور ما با سایر کشورهای جهان نشان می‌دهد که ما طولانی‌ترین تورم مزمن تاریخ را داشته‌ایم. در واقع دولت‌ها تمایل دارند که کارآمدی خود را از طریق بیشتر خرج‌کردن نشان دهند. نمایندگان مجلس هم همۀ قابلیت خود را در این می‌بینند که برای منطقه‌ای که نمایندۀ آن هستند منابع بودجه‌ای بیشتری فراهم کنند. برایند این نگاه به بودجه به‌این ختم می‌شود که باید منابع بیشتری وجود داشته باشد اما جمع‌آوری منابع بیشتر به‌معنای افزایش دریافت منابع از جامعه است. این رویکرد دولت را درگیر صنوف و گروه‌های مختلف مردم می‌کند و بار منفی از نظر محبوبیت دارد. در نتیجه می‌توان گفت نظام تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری برای این‌که محبوب باشد در مسیر مخارج حداکثری و منابع حداقلی حرکت می‌کند که معنای آن کسری بودجه پایدار و نه سیاستی است. در این نوع از رویکرد، اگر دولتی خوش‌شانس باشد و قیمت نفت افزایش پیدا کند، می‌تواند بدون این‌که هزینه‌ای به مردم تحمیل کند مخارج خود را افزایش دهد. اما پس از آن‌که قیمت نفت کاهش پیدا کند نمی‌تواند متناسب با آن مخارج دولت را کاهش دهد. در نتیجه، این مسیر به کسری بودجه، رشد نقدینگی و افزایش تورم منتهی خواهد شد.

آدرس‌دهی سیاست‌گذار با گرانی

سیاست‌مدار در این مسیر، از این نظر که در قالب مخارج خود امتیازات متنوعی به جامعه داده و از طرف دیگر، فشار متناسبی را هم برای کسب درآمد به جامعه وارد نکرده، در وضعیت مناسب محبوبیت قرار می‌گیرد. اما برای او مهمترین مزاحم، تورم است که به‌خصوص وقتی با آهنگی تند، سطح قیمت‌ها را افزایش می دهد، همۀ محبوبیت به‌دست آمده را خنثی می‌کند. راه‌حل ابداع شده توسط سیاست‌مداران ما از سال‌های گذشته آن بوده که به‌جای تورم از ادبیات دیگری استفاده کنند. واکنش سیاست‌گذار به این پدیده این است که به‌جای تورم از واژۀ گرانی استفاده کند. زیرا عامل تورم رشد نقدینگی است اما عامل گرانی را می‌تواند فروشنده معرفی کند. بنابراین کنترل‌های دستوری و تعزیراتی روی قیمت کالا و خدمات در دستور کار قرار می‌گیرد. قیمت انرژی را که خود تعیین می‌کند، تثبیت می‌نماید تا به بودجۀ خانوار و بنگاه‌های اقتصادی کمک کرده باشد. علاوه براین، نرخ ارز را به‌صورت مستقل از تحولات تورم پایین نگه می‌دارد که طبیعتاً در این حالت یک بازار دو یا چند نرخی برای ارز تشکیل می‌شود. زمانی که بازار ارز چند نرخی می‌شود، یک قیمت ارز اداری توسط دولت تعیین شده که در این قیمت تقاضا برای واردات بالا می‌رود و دولت مجبور می‌شود تعرفۀ واردات را افزایش دهد. در نتیجه واردات رسمی کالاها از گمرک پرهزینه می‌شود و واردات خارج از گمرک جذابیت زیادی پیدا می‌کند که پدیدۀ قاچاق کالا را به‌وجود می‌آورد. فساد و رانت جویی، هم کارایی اقتصادی و هم اخلاقیات را در سطح جامعه تخریب می‌کند. اما مهمترین نکته اینست که علت‌العلل این نوع مسائل فاجعه‌بار کمتر شناخته می‌شود. مردم و تصمیم‌گیرندگان به‌جای مقابله با فساد، چوب در دست گرفته و به‌دنبال فلک‌کردن فاسد می‌دوند.

قیمت‌های مخدوش در بازارها

تورم مزمن ناشی از یک عدم تعادل در سطح اقتصاد کلان است که با سیاست‌های مقابلۀ نادرست، به صدها عدم تعادل در سطح اقتصاد خرد مبدل می‌شود. در ادامه نیز دولت با یک رویکرد اشتباه، برای کنترل تورم، نرخ سودهای بانکی را کمتر از تورم تعیین می‌کند که در نهایت قیمت‌های مخدوش در همۀ بازارها را ایجاد می‌کند. از آن‌جایی که دولت همۀ تولیدات و خدمات را نمی‌تواند قیمت‌گذاری کند، فقط بر قیمت‌گذاری کالاها و خدمات مهم متمرکز می‌شود. بنابراین هر کالایی که مهمتر است بیشتر در کنترل دولت قرار می‌گیرد. این انتخاب دولت به این ختم می‌شود که انگیزه برای مصرف کالاهای تحت کنترل دولت بیشتر و انگیزه برای تولید آن‌ها کاهش پیدا می‌کند. به‌طوری که در همۀ این سال‌ها مشکل اقتصاد ما با تولید کالاهای مهم است و هرچه کالایی کم‌اهمیت‌تر باشد با کیفیت بهتری تولید می‌شود. لذا، سوء تخصیص منابع نیز به مشکلاتی که اقتصاد کشور با آن مواجه است اضافه می‌شود.

رأس مشکلات اقتصاد ایران

اگر مشکلات متعدد اقتصاد ایران را فهرست کنیم و روابط علت و معلولی آن‌ها را ترسیم کنیم، در رأس آن‌ها بودجه قرار می‌گیرد. به‌عبارت دیگر مادر مشکلات اقتصادی کشور بودجه است که همۀ مشکلات بعدی از آن متولد می‌شود. در بودجه نیز بزرگترین مشکل، کسری بودجه است. لذا کسری بودجۀ ساختاری (و نه سیاستی) که از سال 1345 وجود داشته را می‌توان به عنوان مهمترین مشکل اقتصادی کشور نام برد.

اصلاحات پوپولیستی یا اصیل؟

رویکردی که در بالا ذکر شد عبارت است از تبدیل یک مشکل به هزاران مشکل. کنترل دستوری نرخ ارز همراه با تداوم تورم، جهش‌های بعدی نرخ ارز را به‌وجود می‌آورد، پایین نگاه‌داشتن نرخ‌های بانکی، سودآوری بانک‌ها را متأثر می‌کند. سطح پایین قیمت نسبی انرژی، مصرف افسارگسیخته و سم‌آلودکردن هوای تنفسی مردم را نتیجه می‌دهد. اقتصاد نیز هرچه بیشتر به نفت وابسته شده و نوسانات اقتصاد کلان تشدید می‌شود. مجموعۀ این عوامل، تقاضا برای اصلاحات اقتصادی را به‌وجود می‌آورد. در ادبیات اصلاحات اقتصادی، اصلاحات را به دو حوزۀ سلسله مراتبی تقسیم می‌کنند. حوزۀ اول و بالاتر، اصلاحات ثبات‌ساز (stabilizing reform) و حوزۀ دوم و زیرین، اصلاحات در بازارها است. تمرکز اصلاحات ثبات‌ساز روی این است که تورم را به‌طور پایدار کاهش دهد. توجه داشته باشیم مادامی که تورم به‌صورت یک دینامیک فعال وجود داشته باشد، هر نوع اصلاح قیمتی موقتی خواهد بود. اصلاحات ثبات‌ساز به کاهش پایدار تورم منجر می‌شود و اصلاحات در بازارها تصحیح پایدار قیمت‌ها را در پی دارد. این اصلاحات اصیل اقتصادی به‌تدریج مسیر انحرافی عملکرد اقتصاد را تصحیح می‌کند و بهبود وضعیت اقتصادی را نتیجه می‌دهد.

از 4 بازار ارز، انرژی، نظام بانکی و بازار کالا و خدمات، دو بازار ارز و انرژی از جذابیت سیاسی برخوردار هستند. به‌این معنا که در این دو بازار، تصحیح قیمت، منابعی را از فاصلۀ میان قیمت‌های رسمی موجود و قیمت‌های جدید به‌وجود می‌آورد که می‌توان به کمک آن وعدۀ پرداخت یارانۀ نقدی به مردم را داد. هرچه فاصلۀ قیمتی بیشتر باشد، مبلغ یارانه هم بیشتر و در نتیجه رضایت آنی مردم از دریافت این یارانه‌ها هم بیشتر خواهد بود. درواقع این دو بازار جذابیتی دارند که بدون این‌که سیاست‌مدار دست به اصلاحات ثبات‌ساز بزند یا این‌که به سراغ اصلاح نظام بانکی یا بازار کالا و خدمات برود، یک پله قیمت‌ها را در بازار ارز و انرژی افزایش می‌دهد و از فاصلۀ قیمتی که در بازار انرژی و بازار ارز به‌وجود آمده، مبالغی را به مردم پرداخت می‌کند. بنابراین، سیاست‌مدار، سوداگرانه تنها دو بازار را هدف می‌گیرد. در اصلاحات ثبات‌ساز، آنچه نصیب سیاست‌مدار می‌شود، فقط محبوبیت‌زدایی و بدنامی است. دولت باید هزینه‌های خود را کاهش دهد و درآمدهایش را افزایش دهد. هردوی این‌ها سیاست‌مدار را مقابل مردم قرار می‌دهد. در اصلاح نظام بانکی و بازار کالا و خدمات هم به‌گونه‌ای دیگر همین اتفاق می‌افتد. لذا برخی از سیاست‌مداران پرجرئت، ارز و انرژی را هدف می‌گیرند. آن‌ها بازار ارز و انرژی را اصلاح نمی‌کنند، بلکه فقط سطحی بالاتر از قیمت‌ها را تعیین کرده و در مقدار جدید آن‌ها را قفل می‌کنند. برای اجرای با دردسر کمتر این برنامه، فشار سنگینی را بر نظام بانکی در جهت اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت و فشار مشابهی را بر بازار کالا و خدمات برای ممانعت از افزایش قیمت‌ها وارد می‌کنند و از این طریق مسیر تخریبی گذشته در این بازارها را تشدید هم می‌کنند. فرایند سیاسی تصمیم‌گیری در مورد مبلغ پرداخت نقدی به مردم هم در کشور ما پیچیدگی‌های خاص خود را دارد که در میانۀ این پیچیدگی‌ها، تراز بودجۀ یارانه، کمترین جایگاه و ضعیف‌ترین موقعیت را دارد. از آن‌جا که هیچ‌یک از سیاست‌مداران با هر نوع از رویکرد و مشی سیاسی، انگیزه و حمایت سیاسی برای انجام اصلاحات ثبات‌ساز با محوریت اصلاح ساختار بودجه را ندارند، تنور تورم گرم باقی می‌ماند. با افزایش قیمت‌های رسمی ارز و انرژی، عدم تعادل بانکی و احتمالاً عدم تعادل جدید بودجه هم به مشکل اضافه می‌شود. یک افزایش موقت در قیمت‌های نسبی ارز و انرژی رخ می‌دهد، بهبودی موقت در مصرف اتفاق می‌افتد، با پرداخت یارانه، فقر و توزیع درآمد موقتاً بهبود پیدا می‌کند، اما با تداوم تورم، پس از مدتی، داستان مجدداً تکرار می‌شود. یک زمان، نرخ ارز رسمی 1000 تومان بود و نرخ بازار، 3000 تومان. اکنون نرخ ارز رسمی 4200 تومان است و نرخ بازار بیش از بیست‌وچندهزار تومان. افرادی پیدا می‌شوند که می‌گویند می‌توان نرخ را در سطحی بالاتر قرار داد و مابه‌التفاوت را به مردم پرداخت کرد. پس از مدتی با تداوم تورم، نرخ ارز باز هم صعود می‌کند و ضرورت اصلاحات بعدی مطرح می‌شود. با هدف‌گیری متحرک، هیچ‌گاه شلیک موفق صورت نخواهد گرفت. لذا اصلاحات پوپولیستی مدلی تقلبی از اصلاحات اصیل را به نمایش می‌گذارد که لازم است نسبت به این شبیه‌سازی، آگاهی کافی صورت گیرد.

جمع‌بندی

می‌توان نتیجه گرفت که در مواجهه با فشار روز افزون تورم و عدم تعادل‌های متعدد موجود در اقتصاد، دو نوع صف‌آرایی در سیاست‌گذاری اقتصادی سیاسیون شکل گرفته است: گروهی به دنبال تعیین، تثبیت و اعمال قیمت‌های بدون ارتباط با واقعیت‌های اقتصادی و با هدف تأمین رفاه از طریق این نوع از قیمت‌ها هستند. گروهی دیگر، بدون تمایل به اصلاح ساختار بودجه و حل مشکل تورم، در دو بازار ارز و انرژی به‌دنبال منابع می‌گردند. وجه اشتراک این دو این است که از اصلاحات اصیل اقتصادی به‌دور هستند. باید توجه داشت مادامی که به‌دنبال اصلاحات در بودجه و ایجاد توزان پایدار در بودجه نرویم، موتور تورم در کشور روشن است و تا زمانی که تورم وجود دارد قیمت‌ها مرتب افزایش پیدا می‌کند. در این حالت، دولت‌هایی می‌آیند که قیمت‌ها را کنترل می‌کنند و دونرخی‌شدن را ایجاد می‌کنند. از سوی دیگر، برخی دیگر از این دونرخی‌شدن در بازارها، منابعی را شناسایی کرده و از آن استفاده می‌کنند. دینامیک مخربی که در اقتصاد به‌دلیل تورم و واکنش‌های آن به‌وجود آمده در هر دو حالت فعال است. هر دو، مسیرهایی انحرافی ولی متفاوت را طی می‌کنند که با مسیر درستی که باید در اقتصاد طی شود، فاصله دارند.