نظارت بر رفتار نمایندگان در بن‌بست مصونیت

گروه سیاسی - محمدحسین مدیحی کارشناس اندیشکده شفافیت برای ایران در یادداشتی نوشت: در ادبیات حقوقی مصونیت‌های مختلفی در شرایط مورد نیاز تعریف می‌شود که به عنوان مثال می‌توان از مصونیت قضایی، شغلی، سیاسی و پارلمانی نام برد. مصونیت پارلمانی بر اساس رویه‌ی موجود در دنیا در این موضوع به دو نوع مصونیت ماهوی و مصونیت از تعرض تقسیم می‌شود.

به گزارش بولتن نیوز به نقل از شافافیت برای ایران، مصونیت ماهوی به این معناست که فرد دارای این نوع مصونیت را به طور کلی نمی توان تحت تعقیب و توقیف قرار داد و حتی نمی‌توان علیه وی شکایتی مطرح کرد، این نوع مصونیت به زمان خاصی نیز محدود نمی‌شود و به طور کلی تداوم دارد. در این نوع مصونیت که به عدم مسئولیت هم معروف است اصلاً جرم و مسئولیتی متوجه فرد مورد نظر به دلیل شرایط خاصی که در آن قرار دارد نمی‌شود. برای مثال فردی که در قسمت اجرای احکام دادگستری فعالیت می‌کند در صورت اعدام یک فرد هیچ جرمی را مرتکب نشده‌ است و به وظیفه خود عمل کرده است و هیچ‌گاه نمی‌توان به خاطر این عمل علیه این فرد شکایتی مطرح کرد در حالی که ارتکاب این فعل توسط یک فرد عادی جرم محسوب می‌شود و می‌تواند مجازات سنگینی مثل اعدام را به همراه داشته باشد.

مصونیت از تعرض به معنای این است که امکان شکایت علیه فرد مورد نظر وجود دارد اما ترتیبات رسیدگی به شکایت و تعقیب و توقیف فرد مورد نظر تابع شرایط خاصی است به این معنا که مثلاً اگر نماینده‌ای در دوران نمایندگی خود مرتکب جرمی شود باید به اطلاع مجلس برسد تا مجلس از او سلب مصونیت کند آن‌گاه قوه قضاییه اجازه رسیدگی به پرونده را دارد، البته حدود و ثغور این نوع مصونیت در قوانین کشورهای مختلف متفاوت است.

تاریخچه مصونیت  پارلمانی

بحث در نظرگرفتن مصونیت برای نمایندگان مجلس، به مجالس فرانسه و انگلستان بر می‌گردد که دیرینه‌ترین نظام‌های پارلمانی در جهان را دارا هستند. در گذشته به دلیل تمرکز قدرت در دست پادشاه مدیریت تمام قوا با دستور مستقیم پادشاه صورت می‌گرفت، بنابراین نمایندگان نمی‌توانستند بر خلاف نظر پادشاه نظری دهند یا در راستای استیفای حقوق مردم علیه پادشاه اقدامی کنند. برای مثال در فرانسه مجالس طبقاتی جلسات خود را با فواصل زیاد تشکیل می‌دادند و نمی‌توانستند برای پیشرفت کار خود آئین‌نامه داخلی تنظیم کنند. نمایندگان هر طبقه توسط همان طبقه و بطور مجزا انتخاب می‌شدند و هر نماینده معمولاً به همراه خود، نامه‌ای حاوی خواسته‌های موکلین خویش داشت و هر طبقه سعی می‌کرد کلیه نامه‌های نمایندگان را در کتابچه واحدی بگنجاند و تقدیم شاه نماید تا پس از پایان جلسه به عنوان قانون منتشر شود. حق دستور چاپ یا عدم چاپ آن‌ها با شاه بود. مجلس حقی برای کنترل امور مالی مملکت نداشت و حتی شاه می‌توانست بدون کسب نظر از مجلس، وضع و حصول مالیات نماید. نشست‌های مجلس بر حسب اراده شاه تشکیل می‌شد. سازماندهی بحث و انتقاد و تصمیم‌گیری بر حسب مقرراتی بود که اکثراً در خارج از مجلس تهیه و تنظیم می‌شد. دستور جلسات، چگونگی و موضوعات گفتگوی پارلمانی از سوی شاه تعیین می‌شد و مجالس لزوماً باید آن را مد‌نظر و منظور می‌داشتند. در این مجالس، نمایندگان مانند هر فرد عادی دیگر، در معرض تعقیب و بازداشت بودند و همین امر موجب سلب آزادی نمایندگان می‌شد. در این مورد ماجراهای مختلفی در تاریخ آمده است که نشان می‌دهد حکومت (یعنی شاه و افرادی که تنها فرمان و خواسته او را در نظر داشتند) در یک طرف و مجلس در طرف دیگر جای داشته و تنها رابطه‌ای ظاهری بین آن‌ها موجود بوده‌است. در حقیقت پارلمان نماینده مردم بوده و از حقوق آنان در برابر خودکامگی پادشاه حمایت می‌کرد. افراد عضو پارلمان افرادی برجسته بودند که قصد داشتند روال کارهای پادشاه منظم و طبق برنامه خاصی صورت پذیرد و به ظلم و ستم بر مردم پایان داده شود. ولی پادشاه و اطرافیان او تنها به فکر آمال و آرزوهای خویش بودند و از تفکر رعیت فارغ، و لذا شکافی عظیم بین شاه و اطرافیان (حکومت) از یک طرف و پارلمان از طرف دیگر وجود داشت و چون قدرت در دست حکومت بود، نه تنها آزادی مردم سلب می‌شد، بلکه آزادی اعضای پارلمان‌ نیز به رسمیت شناخته نمی‌شد. در تاریخ آمده است که وقتی حکومت فرانسه قصد وضع مالیاتی جدید بر مردم را داشت و این طرح را به پارلمان برد، اعضای پارلمان آن را رد کردند و خواستار ارائه دخل و خرج مملکت به پارلمان شدند، چراکه اسراف و تبذیرهای حکومت در مخارج مشهود بود. بری‌‌ین(وزیر دولت) نیز طبعاً با این کار مخالف بود و لذا دستور تبعید اعضای پارلمان به شهر «تروا» را داد و البته مردم آنجا از اعضای پارلمان استقبال و پذیرایی با شکوهی نمودند. پس از مدتی، دولت، اعضای پارلمان را به پاریس بازگرداند و پس از آن هم طی جریاناتی، دو تن از اعضای پارلمان در خود مجلس توقیف شدند و در نتیجه مخالفت‌های پارلمان و اعتراضات اعضای آن فزونی یافت.

در ماه‌های آغازین سال ۱۷۸۹ میلادی انتخابات مجالس طبقاتی آغاز شد و نمایندگان سه طبقه روحانیون، نجبا و طبقه سوم به تفکیک انتخاب شدند و با تحولاتی که رخ داد اولین مجلس ملی فرانسه شکل گرفت. ولی نجبا و روحانیون کماکان مجالس خود را داشتند. به هر حال، در تاریخ ۲۳ ژوئن ۱۷۸۹ میلادی، طبقات سه‌گانه در جلسه‌ای که با حضور لوئی شانزدهم تشکیل شد شرکت کردند. در این جلسه دو دسته تعلیمات قرائت شد. دسته اولی درباره روش مذاکرات بود که طبق نظر پادشاه می‌بایست طبقات سه‌گانه، مجزا و جدا از هم تشکیل جلسه دهند و دسته دوم در خصوص اقداماتی که پادشاه مایل بود درباره اداره امور کشور تصویب و اجرا شود. لوئی شانزدهم در این جلسه نطقی ایراد کرد که در ضمن آن اعلام داشت در صورت لزوم، کشور را بدون مجالس طبقاتی اداره خواهد کرد و دستور داد که طبقات سه‌گانه از فردا بطور جداگانه تشکیل جلسه دهند و سپس تالار جلسه را ترک کرد. به دنبال او اکثریت نمایندگان نجبا نیز خارج شدند ولی نمایندگان طبقه سوم و چند تن از طبقه روحانیون در جلسه ماندند. لذا رئیس کل تشریفات شاه به درون جلسه بازگشت و خطاب به آنان گفت آیا فرمان ملوکانه را نشنیدید؟ یکی از نجبا به نام «میرابو» که طبقه خودش او را اخراج کرده و از جانب طبقه سوم انتخاب شده بود شروع به سخنرانی کرد. وی گفت: بروید به آقای خود بگوئید که ما بر حسب امر ملت در اینجا جمع شده‌ایم و جز با سر نیزه نمی‌توان ما را از اینجا خارج کرد. او سپس پیشنهاد کرد که قانوناً اعضای مجلس ملی از هر تعرضی مصون باشند و هرکس بعد از این بر ضد وکلای ملت قدمی بردارد «خائن و بیشرف» تلقی شود.

البته برخی شواهد نیز وجود دارد که تاریخچه این بحث را به کشور انگلستان بازمی‌گرداند. بر این اساس منشأ مصونیت پارلمانی به جلسه پارلمان انگلستان درسال ۱۳۹۷ برمی‌گردد، وقتی که مجلس عوام لایحه‌ای را تصویب کرد که بر اساس آن رفتار مالی مفتضحانه شاه ریچارد دوم را تقبیح می‌کرد. توماس هکسی نماینده‌ای که در این ارتباط به طور مستقیم علیه پادشاه و دادگاهش عمل می‌کرد، محاکمه و به خاطر خیانت به مرگ محکوم شد. اگرچه، به دنبال فشار از جانب مجلس عوام این مجازات اجرا نشد و هکسی مشمول عفو شاه گردید ولی این ماجرا مجلس عوام را واداشت تا حق اعضای پارلمان برای بحث و مناظره با استقلال و آزادی کامل و بدون مداخله حکومت را مورد بررسی قرار دهد. بعداً در لایحه حقوق سال ۱۶۸۹ بود که صریحاً از بحث‌ها و اعمال اعضای پارلمان در برابر هر شکلی از مداخله یا اعتراض خارج از پارلمان، حمایت شد.

بنابراین با توجه به مطالب بیان شده در نظر گرفتن مصونیت برای نمایندگان منطقی به نظر می‌رسد اما حدود آن با توجه به تغییر شرایط حکومت‌داری در حال حاضر و عدم وجود تمرکز قدرت به‌صورت گذشته، نیازمند بازنگری است. در حال حاضر شرایط پارلمان‌ها به صورت گذشته نیست و مجالس به عنوان یکی از مهمترین ظهورهای دموکراسی با قدرت و نفوذ بالا در حال انجام ماموریت‌های خود هستند، به این معنی که توازن قدرت به صورت نسبی بین قوای مختلف یعنی قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه برقرار است و نمایندگان مجلس شورای اسلامی در موضع ضعف نسبت به قوای دیگر قرار ندارند، که نیاز به مصونیت در ابعاد گذشته داشته باشند. بنابراین باید مصونیت نمایندگان را نسبت به گذشته تقلیل داد و حدودی منطقی برای آن در نظر گرفت.

سیر تقلیل این مصونیت در طول تاریخ از گذشته تا به امروز وجود داشته است که در ادامه به بررسی این سیر در ایران و وضعیت فعلی مصونیت نمایندگان در جمهوری‌اسلامی‌ایران پرداخته شده‌است.

۳٫مصونیت نمایندگان در مجالس ایران قبل از انقلاب اسلامی

همان‌طور که بیان شد به طور کلی در ادبیات حقوقی دو نوع مصونیت برای نمایندگان مجلس وجود داشته است که شامل مصونیت ماهوی و مصونیت از تعرض می‌شود. بررسی اسناد قانونی در تاریخ ایران نشان می‌دهد هر دو نوع مصونیت در گذشته در مجالس ایران وجود داشته‌است.

۳-۱٫مصونیت ماهوی

مصونیت ماهوی، در حوزه گفتار، اظهارنظر و آرای نمایندگان وجود داشته است که این امر ضروری نیز به نظر می‌آید، چرا که نمایندگان باید بتوانند در مورد مسائل مختلف اظهارنظر کنند و مسائل را مورد کند وکاو قرار دهند تا بتوانند در راستای استیفای حقوق مردم اقدام کنند. اگر نماینده‌ی مردم از ترس برخورد قضایی و قانونی محافظه‌کار شود و نتواند آرا و نظرات خود را آزادانه بیان کند در انجام وظایف نمایندگی خود در حوزه قانونگذاری و نظارت دچار مشکل خواهد‌شد. نماینده مردم باید بتواند در هنگام قانونگذاری نظرات خود را در مورد قوانین مختلف هرچند اشتباه، بیان کند و از بیان نظرات خود ابایی نداشته باشد. هم‌چنین در مورد نظارت نیز نماینده باید بتواند مسئولین اجرایی کشور را مورد بازخواست قرار دهد و در مورد عملکرد آن‌ها آزادانه اظهار نظر کند و از آ‌ن‌ها انتقاد کند و پیگیر اجرای قانون از مبادی قانونی خود باشد و نباید ترسی از صاحبان قدرت و ثروت در برخورد با آن‌ها داشته باشد.

بنابراین بر اساس اصول منطقی بیان‌شده این مصونیت از گذشته در قوانین مربوط به مجالس در ایران وجود داشته است و هم اکنون نیز وجود دارد اما همواره اطلاق آن با محدودیت‌هایی همراه بوده‌است، به گونه‌ای که نماینده نتواند با استفاده از این حق، حیثیت و شرف افراد و مسئولان را که به موجب قانون محترم است، زیر پا نهاده و به آن تعرض کند و با استناد به مصونیت همه مرزهای اخلاقی و عرفی را در نوردد و در جامعه ایجاد تشتت و تشنج کند. بنابراین این مصونیت باید به گونه‌ای اعمال شود که نماینده نتواند هر گونه اظهارنظر و رأی را با استفاده از آن بیان ‌کند و هم‌چنین وجود این مصونیت مخل نظام‌نامه مجلس و مدیریت داخلی آن نشود، به گونه‌ای که نماینده بتواند نظم مجلس و سازوکار قانونگذاری و نظارت را مختل کند.

۳-۲٫ مصونیت از تعرض

مصونیت از تعرض نیز به این معنی که نماینده اگر اقدام مجرمانه‌ای مرتکب شود نمی‌توان او را مانند افراد عادی مورد پیگرد قانونی قرارداد، در گذشته در قوانین ایران با شرایطی وجود داشته‌است. اما این نوع مصونیت در حال حاضر در قوانین جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد که در ادامه به طور مفصل به آن پرداخته شده است. نمود خارجی مصونیت از تعرض در حال حاضر به این معناست که رسیدگی به جرائم و تخلفات و شکایات از نمایندگان با رعایت تشریفات خاصی پس از سلب مصونیت نمایندگان توسط مجلس امکان‌پذیر است که جزئیات آن در کشورهای مختلف متفاوت است، اما به طور کلی می‌توان گفت در بسیاری از کشورها جرایم مشهود معمولاً مشمول این قانون نمی‌شوند. نکته قابل ذکر در مورد این نوع مصونیت محدود بودن آن به زمان نمایندگی است، یعنی مصونیت از تعرض مانند مصونیت ماهوی تداوم ندارد و پس از دوره نمایندگی تمام می‌شود و قوه قضاییه و نهادهای ذی‌ربط می توانند به شکل عادی به شکایات نمایندگان ادوار قبل رسیدگی کنند.

نگاهی دقیق‌تر به اسناد قانونی در ایران قبل از انقلاب اسلامی نشان می‌دهد اصل دوازدهم قانون اساسی مشروطه به این موضوع پرداخته است. در این اصل بیان می شود: «به هیچ عنوان و به هیچ دست‌آویز، کسی بدون اطلاع و تصویب مجلس شورای ملی حق ندارد متعرض اعضای آن بشود. اگر احیاناً یکی از اعضا علناً مرتکب جنحه و جنایتی شود و در حین ارتکاب جنایت دستگیر گردد باز باید اجرای سیاست درباره او با استحضار مجلس باشد.» هم‌چنین در ماده ۱۷۴ آیین‌نامه داخلی مجلس شورای ملی مصوب ۱۳۴۳ پیرامون این مسئله چنین آمده بود: «هیچ یک از نمایندگان برای اظهاراتی که در جلسات مجلس شورای ملی یا کمیسیون‌ها می‌نمایند یا رأیی می‌دهند قابل تعقیب نخواهند بود.»

بر اساس اصل دوازدهم مصونیت از تعرض برای نمایندگان به جز در جرائم مشهود وجود داشته‌است که بررسی فصل دوازدهم آیین‌نامه مجلس شورای ملی با عنوان «موجبات تعقیب نمایندگان» نشان می‌دهد ترتیب کار بدین صورت بوده‌است که اگر نماینده‌ای مرتکب جرمی می‌شد این موضوع از طریق دادگستری به اطلاع مجلس می‌رسید، مجلس با ساز و کار خاصی به این موضوع رسیدگی می‌کرد و اگر نماینده را مجرم تشخیص می داد در صورت رأی مجلس بر عدم برائت نماینده مجلس، از آن نماینده سلب مصونیت می‌کرد تا محکمه دارای صلاحیت به امر آن رسیدگی کند. بر اساس ماده ۱۷۵ آیین‌نامه داخلی مجلس شورای ملی دعاوی حقوقی نیز مشمول اصل ۱۲ نمی‌شوند و صرفاً بازداشت نماینده در این موارد منوط به اجازه مجلس است، چراکه نماینده برای ایفای وظایف نمایندگی باید در مجلس حضور داشته باشد.

مصونیت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

۴-۱٫ مصونیت در مجلس خبرگان قانون اساسی

موضوع مصونیت نمایندگان در همان جلسات ابتدایی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، در جریان تدوین آیین‌نامه داخلی این مجلس مطرح شد. به این نحو که یکی از نمایندگان مجلس خبرگان قانون اساسی، پیشنهاد گنجاندن ماده‌ای در آیین‌نامه داخلی این مجلس را مبنی بر قائل شدن مصونیت برای نمایندگان این مجلس ارائه نمود. متن پیشنهادی این نماینده در این خصوص به شرح زیر بود:

«نمایندگان مجلس را نمی‌توان به مناسبت عقایدی که در مجلس اظهار می‌کنند، در مقام ایفای نمایندگی، تعقیب کرد. حتی [باید] تا پایان دوره این مصونیت را در خارج داشته باشند.»

متن زیر نیز در این خصوص ارائه شد:

«به هیچ عنوان و به هیچ دستاویز کسی بدون اطلاع و تصویب مجلس خبرگان در مدت نمایندگی حق تعرض به اعضای آن را ندارد. نمایندگان مجلس و یا کارشناسانی را که طبق پیش‌بینی در آیین‌نامه از آنان برای تبادل نظر دعوت می‌شود به سبب اظهارات ونظرات نمی‌توان تعقیب نمود. اگر احیاناً یکی از اعضای مجلس خبرگان علناً مرتکب جنحه و جنایاتی شود و در حین ارتکاب جنایت دستگیر گردد، تعقیب او باید به اطلاع مجلس خبرگان برسد.»

بنابراین موضوع مصونیت نمایندگان برای اولین بر بعد از انقلاب در جلسه‌ی بررسی قانون اساسی برای اعضای همان جلسه مطرح شد.

۴-۲٫ مصونیت در مجلس شورای اسلامی

در جریان بررسی پیشنهادهای ذکر شده در قسمت قبل در مورد مصونیت مباحثی در خصوص مصونیت نمایندگان مجلس شورای اسلامی  نیز مطرح شد که در ادامه به آن‌ها اشاره خواهد شد. در قانون اساسی نیز در پیش‌نویسی که نهایتاً به مجلس بررسی نهایی قانون اساسی ارائه‌ شد، اصل ۷۱  به شرح زیر مطرح شد:

«نمایندگان مجلس را نمی‌توان به مناسبت عقایدی که در مجلس اظهار کرده یا به [سبب] آرائی که در مقام ایفای وظائف نمایندگی خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد. ولی اگر نماینده‌ای مرتکب جنحه یا جنایاتی مشهود شود بلافاصله مورد تعقیب قرار می‌گیرد. جریان تعقیب باید به آگاهی مجلس برسد. در صورتی‌‌که نماینده متهم به ارتکاب جرم‌ غیرمشهود باشد، به شرط سلب مصونیت تحت تعقیب قرار می‌گیرد.»

متن این اصل در گروه بررسی اصول تغییراتی کرد و نهایتاً به صورت زیر به مجلس مذکور ارائه شد:

«نمایندگان مجلس در اظهار عقیده و رای خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آن‌ها را به مناسبت عقایدی که در مجلس اظهار کرده یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند، تعقیب یا توقیف کرد. اگر نمایندهای مرتکب جنحه یا جنایت مشهود شود مورد تعقیب قرار می‌گیرد ولی جریان دستگیری او باید فوراً به آگاهی مجلس برسد و تحقیق و دادرسی با حضور نماینده مبعوث مجلس انجام پذیرد. در صورتی‌که نماینده‌ای به ارتکاب جرم غیر مشهود متهم شود توقیف و بازداشت او قبل از‌ محکومیت در دادگاه مشروط به سلب مصونیت از طرف مجلس است ولی محاکمه او در دادگاه صالح به صورتی که مزاحم ایفای وظایف نمایندگی او در اثنای دادرسی نباشد و اجرای حکم قطعی دادگاه درباره او نیازی به سلب مصونیت ندارد.»

اما در ادامه بررسی این موضوع در جریان تصویب آیین‌نامه داخلی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی مخالفت‌هایی با مصونیت در نظرگرفته‌شده برای نمایندگان بیان شد. استدلالات افراد مخالف با این نوع مصونیت بیشتر به مبانی شرعی و اخلاقی معطوف بود با این استدلال که مصونیت نمایندگان نوعی نابرابری و ناعدالتی است و حتی بر اساس دستورات دینی افرادی که دارای جایگاه در حکومت اسلامی هستند باید منزه‌تر از سایر افراد جامعه باشند بنابراین باید نسبت به خطاهای خود پاسخگو‌تر باشند و مجازات‌های شدید‌تری هم برای آن‌ها در نظر‌گرفت، نه این‌که برای آن‌ها مصونیت نیز قائل شد.

مخالفان مصونیت ماهوی معتقد بودند که هر کسی در قبال اعمال و سخنان خویش مسئول است و باید پاسخگو باشد و با استناد به آیه ۴۴ تا ۴۷ سوره الحاقه که در آنجا خداوند متعال خطاب به پیامبر می فرمایند: «اگر پاره‌ای از گفته‌ها را به دروغ بر ما ببندد، ما او را به شدت می‌گیریم، سپس رگ قلبش را پاره می‌کنیم؛ در آن صورت هیچ کدام از شما مانع از عذاب او نمی‌باشید.» بیان می داشتند پیامبر نیز مسئول کارهای خویش است و نسبت به آن پاسخگوست. در مقابل موافقان نیز معتقد بودند نماینده برای احقاق حقوق مردم و انجام وظایف نمایندگی به این مصونیت نیاز دارد، نماینده اگر از توقیف و تعقیب توسط نهادهای دیگر به خاطر اظهار نظرهای خود ترس داشته باشد نمی‌تواند در مقابله با کانون‌های قدرت و ثروت در هنگام قانون‌گذاری و نظارت مقاومت کند و حقوق مردم را محقق کند. علاوه بر این گروه موافقان مصونیت از تعرض هم استدلال‌هایی داشتند که بخشی از آن جالب توجه است. آن‌ها در مورد این موضوع که این نوع مصونیت نوعی نابرابری است با مخالفان همراه بودند، اما معتقد بودند این نابرابری نیاز کار نمایندگان است چرا که در غیر این‌صورت ممکن است گروه‌های ذی‌نفع به دلایل واهی به نمایندگان و علی الخصوص یک نماینده مؤثر اتهام بزنند و نماینده به خاطر شرکت در جلسات دادرسی و رسیدگی به مشکل ایجادشده نتواند در جلسات مجلس، در روند قانون‌گذاری و یا نظارت، شرکت کند و نتیجه جلسه به نحو دیگری رقم بخورد.

در نهایت با توجه به صحبت‌های موافقان و مخالفان نتیجه بر این شد که قسمت اول اصل هفتاد و یکم که مربوط به مصونیت نمایندگان در اظهارنظر و رأی در هنگام ایفای وظایف نمایندگی بود، به تصویب رسید ولی قسمت دوم که مربوط به مصونیت از تعرض نمایندگان بود به تصویب نرسید چرا که رسیدگی قوه‌قضاییه به جرم نمایندگان را منوط به اجازه مجلس می‌کرد و مخالفان این موضوع را ناعدالتی و نابرابری و همچنین ایجاد اخلال در کار قوه قضاییه می‌دانستند.

در پایان در نسخه‌ی نهایی قانون اساسی اصل ۸۶ قانون اساسی به شرح زیر تصویب شد:

«نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آن‌ها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد.»

۴-۳٫ نقد و بررسی اصل هشتاد و ششم قانون اساسی

همان‌طور که در متن اصل ۸۶ قانون اساسی تصریح شده‌است، نمایندگان در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر و رأی آزادند، بنابراین آزادی آن‌ها محدود به اظهار‌نظر و رأی می‌باشد آن هم در حیطه وظایف نمایندگی به این معنا که نمی‌توان اعمال نمایندگان در حیطه وظایف نمایندگی را مشمول این اصل دانست، چرا که در اصل ۸۶ فقط آزادی در اظهار نظر و رأی مطرح است و اعمال و اقدامات نمایندگان را شامل نمی‌شود. بنابراین نمایندگان به هنگام ارتکاب اعمال مجرمانه هیچ‌گونه مصونیتی نداشته و قوه‌قضاییه باید مانند افراد عادی به جرم نمایندگان رسیدگی کند. علاوه بر این، قید «در حیطه‌ی وظایف نمایندگی» نیز بسیار قابل توجه است، به این معنا که اظهار نظر و رأی نمایندگان نیز در صورتی شامل مصونیت می‌شود که در مقام ایفای وظایف نمایندگی باشد. نکته‌ای دیگر که در این اصل قابل توجه است، قسمتی است که بیان می‌دارد «نمی‌توان آن‌ها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کردند یا آرایی در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند …». براساس این قسمت به نظر می‌رسد «در مجلس» قید مکان باشد یعنی این مصونیت شامل اظهاراتی شود که در مجلس ایراد شده‌اند و اظهارات نمایندگان در خارج از مجلس شامل مصونیت ماهوی و منع تعقیب و توقیف نمی‌شود، اما با توجه به رویه موجود و نظرات کارشناسان «در مجلس» قید اغلبیت است و این مسئولیت شامل همه اظهارات نمایندگان در مقام ایفای وظایف نمایندگی است.

با توجه به مطالب بیان‌شده موضوع مهم دیگر تعیین مرجع تشخیص حدود و مصادیق مصونیت نمایندگان است. چرا که ما وقتی قیود فوق الذکر را برای مصونیت نمایندگان پذیرفتیم، یعنی این که نمایندگان را در اظهار نظر و رأی، آن هم فقط در مقام ایفای وظایف نمایندگی، از این مصونیت برخوردار دانستیم، آن‌گاه به مرجعی نیاز است که این قیود را تشخیص دهد و در صورت عدم وجود شرایط مد‌نظر قانون به جرم نمایندگان رسیدگی کند. بر اساس اصول قانون اساسی و مبانی شرعی این مرجع تشخیص و این محکمه صالح باید قوه قضاییه باشد اما در قوانین ما صراحتاً به این موضوع اشاره نشده است و در طول این سال‌ها این موضوع محل بحث و مناقشاتی بوده‌است که در ادامه به آن‌ پرداخته شده است.

۵٫تلاش‌های مجلس برای توسعه مصونیت نمایندگان

همان‌طور که بیان شد در نسخه‌ی اولیه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصونیت نمایندگان حوزه وسیع‌تری را در برمی‌گرفت که در نهایت از قانون حذف شد. بررسی مشروح مذاکرات قانون اساسی حاکی از آن است که در هنگام حذف برخی موارد مربوط به مصونیت نمایندگان از قانون اساسی بیان می‌شود، نمایندگان مجلس می‌توانند در آینده در آیین‌نامه داخلی مجلس مواردی را در حوزه مصونیت نمایندگان مجلس اضافه کنند و درهمین راستا مجلس شورای اسلامی در طول این سال‌ها چندین بار برای ایجاد مصونیت‌های بیشتر برای خود، قوانینی را تصویب کرده که با مخالفت شورای نگهبان روبرو شده‌است. اولین بار در سال ۱۳۶۱ در جریان تدوین آیین‌نامه داخلی مجلس در ماده ۱۶۶ این آیین‌نامه این‌گونه بیان داشتند:

«هرگاه نماینده‌ای به ارتکاب جرم سیاسی یا جنحه و یا جنایتی متهم شود که مقامات قضایی بخواهند او را تحت تعقیب قرار دهند، قبل از هرگونه اقدامی باید به مجلس اطلاع دهند. رئیس مجلس جریان را به کمیسیون قضائی احاله می‌کند و کمیسیون قضائی نماینده‌ای را برای نظارت بر جریان تعقیب، تعیین می‌نماید و همه جریان کار از تعقیب و تشکیل پرونده و از بازرسی و بازرسی‌های مقدماتی تا مرحله صدور حکم نهایی زیر نظر نماینده کمیسیون قضائی انجام می‌شود و آن نماینده کمیسیون را در تمام مراحل مطلع می‌نماید و در صورت مشاهده تخلف از طرق قانونی اقدام به عمل می‌آورد و کمیسیون قضائی گزارش عمل، جریان بازداشت و بازرسی و محاکمه را از طریق رئیس مجلس به اطلاع نمایندگان می‌رساند.»

شورای نگهبان ماده مذکور را با استقلال قوه قضائیه و تساوی عموم در برابر دستگاه قضایی و مفاد و مفهوم اصول ۱۴۰ و ۱۵۶ قانون اساسی و نیز موازین قضایی اسلامی و تساوی همه افراد در ترتیب دادرسی اسلامی مغایر دانست و آن را خلاف شرع اعلام نمود.

در سال ۱۳۶۸ نیز طرحی تحت عنوان «نحوه رسیدگی به مسائل قضائی مربوط به نمایندگان مجلس» در مجلس به تصویب رسید که در آن امتیازاتی برای نمایندگان مجلس قائل شده ‌بود. ولی شورای نگهبان با استدلال‌هایی شبیه آن‌چه که در سال ۱۳۶۱ مطرح نموده بود، این طرح را نیز خلاف قانون اساسی و موازین شرعی دانست. مجلس پس از اعمال اصلاحات و تغییراتی در متن طرح، دوباره آن را به شورای نگهبان ارسال کرد. که دوباره با ایراد شورای نگهبان مواجه شد و در نهایت با اصرار مجلس به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع شد. مجمع نیز در ۱۵/۱۱/۱۳۶۹ نمایندگان مجلس را در عداد اشخاصی مقرر کرد که به کلیه جرائم آن‌ها در دادسرا و دادگاه‌های جزایی تهران رسیدگی می‌شود. مجمع تشخیص هم‌چنین ذیل تبصره ماده چهارم قانون تشکیل دادگاه‌های عمومی و انقلاب (اصلاحی سال ۱۳۸۱) نیز همین حکم را تکرار کرده است:

«رسیدگی به کلیه اتهامات اعضاء مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، وزراء و معاونین آن‌ها، معاونان و مشاوران رؤسای سه‌قوه، سفرا، دادستان و رئیس دیوان محاسبات، دارندگان پایه قضائی، استانداران، فرمانداران و جرائم عمومی افسران نظامی و انتظامی از درجه سرتیپ و بالاتر و مدیران کل اطلاعات استان‌ها در صلاحیت دادگاه کیفری استان تهران می‌باشد به استثناء مواردی که در صلاحیت سایر مراجع قضائی است.»

بر این اساس تنها تفاوتی که میان رسیدگی به اتهامات نمایندگان با سایر اشخاص وجود دارد، این است که به اتهامات ایشان همانند برخی دیگر از مقامات، در دادگاه کیفری استان تهران رسیدگی می‌شود که این امر نیز موجه به نظر می‌رسد، چرا که به علت نفوذی که معمولاً نمایندگان در شهرهای کوچک دارند و نیز به دلیل قوتی که عمدتاً در دادگاه‌های پایتخت به چشم می‌خورد، به نظر می‌رسد رسیدگی در تهران می‌تواند به تحقق عدالت بیشتر کمک کند.

در سال ۱۳۷۸ نیز نمایندگان در هنگام تغییرات آیین‌نامه داخلی مجلس ماده ۷۶ آیین‌نامه را به این شکل تصویب کردند:

«بر طبق اصل هشتاد و ششم قانون اساسى نمایندگان مجلس در مقام ایفاى وظایف نمایندگى در اظهار نظر خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آن‌ها را به سبب نظراتى که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرایى که در مقام ایفاى وظایف خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد و یا از حقوق اجتماعى محروم نمود.

تبصره ۱-وظایف نمایندگى شامل نطق قبل از دستور، بحث‌هاى داخل دستور، بحث‌هاى جلسات کمیسیون‌ها، اظهار نظرات و رفتارهایى که براى اعمال اصل هشتاد و چهارم قانون اساسى انجام می‌شود و سایر موارد نظارتى و قانونى است.»

همان‌طور که از محتوای این ماده بر‌می‌آید، نمایندگان سعی داشتند که با گنجاندن کلمه‌ی رفتار‌‌ها در تبصره‌ی یک این ماده به نوعی اصل ۸۶ قانون اساسی و مصونیت نمایندگان را به اعمال نمایندگان نیز توسعه دهند که شورای نگهبان به کلمه‌ی رفتار‌ها ایراد وارد کرد و آن را مخالف اصول ۸۴ و ۸۶ قانون اساسی دانست.

آخرین تلاش نمایندگان برای ایجاد مصونیت از تعرض برای خود به تصویب قانون «نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان» بر‌می‌گردد. این قانون به طور کامل در قسمت‌های بعدی این نوشتار مورد بررسی قرار گرفته است. اما به طور خلاصه ماده‌ی ۹ این قانون در ابتدا به شکل ذیل تصویب شده‌بود:

«نمایندگان در مقام ایفای وظایف نمایندگی موضوع اصل هشتاد و ششم قانون اساسی و ماده ۷۵ آیین‌نامه داخلی مجلس قابل تعقیب و توقیف نیستند و در سایر موارد، احضار نماینده توسط مقامات قضایی از طریق هیأت صورت می‌گیرد و چنانچه رسیدگی قضایی مستلزم بازداشت نماینده باشد، باید مراتب به تأیید هیأت برسد.

تبصره ۱-تشخیص مصادیق موضوع اصل هشتاد و ششم قانون اساسی و ماده هفتاد وپنج آیین‌نامه داخلی مجلس با هیأت است.»

شورای نگهبان در برخورد با این ماده ایراداتی را به شرح ذیل  وارد می‌کند:

«اطلاق قابل تعقیب و توقیف نبودن نمایندگان در ماده ۹ مغایر اصل ۸۶ قانون اساسی و نظریه تفسیری شماره  ۳۰۳۶/۲۱/۸۰ مورخ  ۱۳۸۰/۱۰/۲۰ این شورا در خصوص اصل مرقوم می‌باشد. مضافاً بر این، احضار نماینده توسط مقامات قضایی «از طریق هیأت» و هم‌چنین «تأیید مراتب توسط هیأت چنانچه رسیدگی قضایی مستلزم بازداشت نماینده باشد» در این ماده و نیز اطلاق تبصره ۱ آن چون شامل امور مطروحه در دستگاه‌های قضایی و الزام قاضی به تبعیت از نظریه هیأت نیز می‌شود، مغایر اصول  ۵۷ ،۱۵۶ و  ۱۵۹ قانون اساسی شناخته شد. …»

ایرادات شورای نگهبان به این ماده باعث می‌شود که متن ماده ۹ عینا با متن اصل ۸۶ قانون اساسی مطابقت داده شود تا مورد تایید شورای نگهبان واقع شود، اما در مورد تبصره‌ی یک این ماده اتفاقی جالب رخ داد و در نهایت به همین شکل مذکور در قانون وجود دارد که به دلیل ابهام موجود در مواردی مورد بحث و مناقشه قرار گرفته است. این موضوع در بخش آسیب‌شناسی این قانون به تفصیل مورد بررسی قرار گرفته است

رویکرد شورای نگهبان در حوزه‌ی مصونیت نمایندگان

بررسی مواضع‌ اتخاذ شده توسط شورای نگهبان نشان‌می‌دهد نظر این شورا در مورد مصونیت نمایندگان در محدوده‌ی قانون اساسی و مطابق اصل ۸۶ این قانون است و این شورا مخالف توسعه‌ی مصونیت نمایندگان در دیگر ابعاد، در قوانین دیگری نظیر آیین نامه داخلی مجلس می‌باشد.

برای آشنایی بیشتر با نظرات شورا حول این موضوع یک استفساریه ذیل اصل ۸۶ قانون اساسی وجود دارد. در این استفساریه در سال ۱۳۸۰ رئیس وقت قوه‌ی قضائیه  آیت‌الله شاهرودی نامه‌ای با متن زیربرای شورای نگهبان ارسال می‌کند:

«بسمه تعالی

حضرت آیت‌الله جنتی (دام عزه العالی)

دبیر محترم شورای نگهبان قانون اساسی‌

سلام علیکم‌

موجب امتنان خواهد بود تا با طرح و بررسی اصل هشتاد و ششم (۸۶) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در آن شورای محترم، نظریه تفسیری شورا، نسبت به مصونیت پارلمانی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی و حدود آن به این قوه، اعلام فرمائید تا در اختیار مراجع قضائی قرار گیرد.»

شورای نگهبان در جواب این نامه بیان می‌دارد:

«حضرت آیت‌ا… هاشمی شاهرودی «دامت برکاته»

ریاست محترم قوه قضائیه‌

با سلام‌

عطف به نامه شمارۀ ۱/۸۰/۱۹۱۰۶ مورخ ۱۳۸۰/۱۰/۹ در خصوص استفسار نظر شورای نگهبان راجع به اصل هشتاد و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، موضوع در جلسه سه شنبه مورخ ۱۳۸۰/۱۰/۱۸ مطرح گردید و نظر تفسیری شورا پس از بحث و بررسی مفصل و با مطالعۀ و امعان نظر در آرا و نظرات فقها، حقوقدانان و صاحب‌نظران، بدین شرح اعلام میگردد.

با عنایت به:

۱ـ مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در خصوص اصلِ هشتاد و ششم، حاکی از اینکه مصونیت ریشۀ اسلامی ندارد و تمام مردم در برابر حق و قانون الهی یکسان و برابرند، و هر فردی که در مظنه گناه یا جرم قرار گیرد قابل تعقیب است و اگر شکایتی علیه او انجام گیرد دستگاه قضائی باید او را تعقیب کند،

۲ـ اصول متعدد قانون اساسی از آن جمله اصول نوزدهم و بیستم دائر بر برخورداری همه ملت ایران از حقوق مساوی،

۳ـ اختصاص موضوع اصل هشتاد و شش مربوط به اظهار نظر و رأی نمایندگان در مجلس و در مقام ایفای وظایف نمایندگی و عدم ملازمه آن با ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه،

۴ـ عدم توجیه شرعی منع تعقیب یا توقیف مجرم،

۵ـ نظر مبارک حضرت امام خمینی (ره) به عنوان ناظر و راهنمای تدوین قانون اساسی دائر بر ضرورت پرهیز از هتک حرمت اشخاص و لزوم جبران آن در مجلس و رسیدگی توسط قوه قضائیه،

«اصل هشتاد و ششم قانون اساسی در مقام بیان آزادی نماینده در رابطه با رأی دادن و اظهار نظر در جهت ایفای وظایف نمایندگی، در مجلس است و ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه از شمول این اصل خارج می‌باشد و این آزادی نافی مسئولیت مرتکب جرم نمی‌باشد»

در سال ۱۳۹۲ نیز پیرو اختلاف نظر پیش آمده در مورد ماده ۹ قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان، رئیس وقت قوه‌ی قضائیه آیت‌الله آملی لاریجانی در طی نامه‌ای به شورای نگهبان بیان می‌دارد:

«حضرت آیت الله جنتی (دام عزه)

دبیر محترم شورای نگهبان

سلام علیکم

احتراماً، نظریه تفسیری شماره ۸۰/۲۱/۳۰۳۶مورخ ۱۳۸۰/۱۰/۲۰ شورای محترم نگهبان راجع به اصل ۸۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به صورت روشن ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه را از شمول این اصل خارج نموده است و آزادی مذکور در اصل نسبت به ایفای وظایف نمایندگی را منافی مسئولیت مرتکب جرم نمی‌داند، بعلاوه در بند ۱ نظریه تفسیری آمده است:

«۱- مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهور اسلامی ایران در خصوص اصل هشتاد و ششم، حاکی از اینکه مصونیت ریشه اسلامی ندارد و تمام مردم در برابر حق و قانون الهی یکسان و برابرند، و هر فردی که در مظنه گناه یا جرم قرار گیرد قابل تعقیب است و اگر شکایتی علیه او انجام گیرد دستگاه قضایی باید او را تعقیب کند.»

که به صورت روشن و صریح تعقیب از ناحیه دستگاه قضایی را، در مورد هر فردی (ولو نمایندگان) که در مظنه گناه یا جرم باشد، لازم دانسته است.

از طرف دیگر قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان مصوب۹۱/۱/۱۵ که در ماده ۹ و تبصره‌های آن اشعار می‌دارد:

«ماده ۹- نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رای خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرائی که در مقام ایفای نمایدگی خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد.

تبصره ۱- تشخیص مصادیق موضوع اصل هشتاد و ششم (۸۶) قانون اساسی و ماده (۷۵) آیین‌نامه داخلی مجلس با هیأت است.

تبصره ۲- تخلف از مفاد این ماده از سوی مراجع قضائی حسب مورد مستوجب مجازات انتظامی از درجه پنج تا هفت است.»

موجب این استظهار برای لااقل برخی از نمایندگان و هیأت نظارت مذکور در قانون شده است که دستگاه قضایی در مورد رسیدگی به شکایت مربوط به نمایندگان باید ابتدا متن شکایت را به هیأت نظارت مذکور ارسال و در صورتی که هیأت، نماینده را مجرم تشخیص دهد، ادامه رسیدگی به شکایت صورت گیرد.

معنای این استظهار و توقع از دستگاه قضایی، واگذار کردن بخشی از رسیدگی قضایی به هیأت نظارت مجلس است که هم خلاف قانون اساسی و هم خلاف شرع است چون رسیدگی قضایی در جمهوری اسلامی ایران مختص به قاضی منصوب است و نمایندگان محترم به هیچ وجه سمت قضایی برای رسیدگی ندارند.

بعلاوه شورای محترم نگهبان در اولین اظهارنظر خود نسبت به ماده ۹ (با تقریر سابق) و تبصره آن فرموده‌اند:

«اطلاق قابل تعقیب و توقیف نبودن نمایندگان در ماده ۹ مغایر اصل ۸۶ قانون اساسی و نظریه تفسیری شماره ۸۰/۲۱/۳۰۳۶ مورخ ۱۳۸۰/۱۰/۲۰ این شورا در خصوص اصل مرقوم می‌باشد. مضافاً بر این احضار نماینده توسط مقامات قضایی «از طریق هیأت و همچنین تأیید مراتب توسط هیأت چنانچه رسیدگی قضایی مستلزم بازداشت نماینده باشد.» در این ماده و نیز اطلاق تبصره (۱) آن چون شامل امور مطروحه در دستگاه‌های قضایی و الزام قاضی به تبعیت از نظریه هیات نیز می‌شود. مغایر اصول ۱۵۶، ۵۷، ۱۵۹ قانون اساسی شناخته شد. علاوه بر آن تبصره (۲) این ماده نیز مبنیاً بر ایرادات وارده بر ماده و تبصره (۱) آن اشکال دارد.»

علی‌هذا خواهشمند است اعلام فرمایید:

۱-         با توجه به صراحت نظر شورای محترم نگهبان در اظهارنظر اولیه و عدم اظهارنظر مجلس نفیاً یا اثباتاً راجع به این ایراد شورای محترم نگهبان، عدم ذکر این اشکال در نامه نهایی آن شورا ناشی از استظهار حذف تبصره‌های ذیل ماده مذکور بوده و یا حکایت از عدول شورای محترم نگهبان از نظریه نخستین خود دارد؟

۲-         با عنایت به نظر اکثریت فقهای آن شورای محترم، در موارد متعدد، مبنی بر عدم جواز الزام قاضی به تبعیت از نظر اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی در همه مراحل دادرسی، آیا هیأت نظارت مذکور در قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان، می‌تواند وظیفه تعیین مجرم را عهده‌دار شده، به گونه‌ای که نظر هیأت برای قاضی لازم الاتباع باشد یا خیر؟ و آیا توقف رسیدگی قضایی به اتهام ارتکاب جرم توسط نمایندگان مجلس بر اظهارنظر هیأت شرعاً جایز است؟

نظر به اهمیت و فوریت استدعا می‌شود مقرر فرمایید موضوع در اولین جلسه شورای محترم نگهبان مطرح و نتیجه اعلام گردد.»

شورای نگهبان در جواب این استعلام بیان می‌کند:

«حضرت آیت الله آملی لاریجانی (دامت برکاته)

رئیس محترم قوه قضائیه

با سلام و تحیت

عطف به نامه شماره ۹۰۰۰/۵۷۱۷۶/۱۰۰ مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۱۷، موضوع در جلسه مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۵ شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر شورا به شرح زیر اعلام می‌گردد:

«اگرچه الزام قاضی به تبعیت از نظر شخص یا مقام دیگر خلاف موازین شرعی و قانون اساسی است، با توجه به نظریه تفسیری ۸۰/۲۱/۳۰۳۶ مورخ ۱۳۸۰/۱۰/۲۰ و با عنایت به اظهارنظر مورخ ۱۳۹۰/۰۷/۳۰ شورای نگهبان در ماده ۹ طرح قانونی نظارت بر رفتار نمایندگان و تبصره‌های آن و با عنایت به اینکه عبارت ماده ۹ قانون همان است که در اصل ۸۶ قانون اساسی آمده است و مفاد تبصره یک ماده مذکور صرفاً تشخیص مصادیق ایفاء وظایف نمایندگی و تخلفات انتظامی نمایندگان را به هیأت نظارت محول نموده است نه تشخیص جرم را، و لذا نظر این هیات مانع رسیدگی مستقل مرجع صالح قضایی نسبت به مواردی که دارای عناوین مجرمانه است نمی‌گردد.»

البته به نظر می‌آید این جواب پاسخگوی مشکلات مطرح شده توسط رئیس قوه‌ی قضائیه در مورد قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان به طور کامل نمی‌باشد و ابهام مورد نظر در مورد ترتیب رسیدگی به تخلفات نمایندگان مجلس هم‌چنان باقیست.