پشت پرده مقاومت شهرداری ها در موضوع نظارت دیوان محاسبات کشور!

گروه سیاسی - دکتر سجاد کریمی پاشاکی*:ساز و کار نظارتی در قوانین موضوعه جمهوری اسلامی ایران، بر عملکرد دستگاه های دولتی و عمومی غیر دولتی، بسیار بسیط و نسبتاً کامل پیش بینی شده است و اگر امروز در فرایند اجرا و التزام به قوانین مشکلاتی در کشور وجود دارد، یا از تسامح و تساهل برخی از دستگاه های نظارتی حاصل می گردد و یا لابی های سیاسی و ایجاد حساسیت در موضوع ورود به حیاط خلوت ها است. با این حال همانطور که مقام معظم رهبری در دیدار با نمایندگان مجلس هفتم در سال 1383 چنین بیان داشتند:

به گزارش بولتن نیوز، «از جمله‌ مهم‌ترین کارها، مبارزه‌ با فساد است. مبارزه‌ با فساد، یک جنبه‌ اخلاقی محض نیست؛ اداره‌ کشور متوقف به مبارزه‌ با فساد است. بنده دو سه سال پیش که آن نامه را درباره‌ مبارزه‌ با فساد به مسئولان کشور نوشتم، به دنبال یک کار طولانی و یک بررسی و مطالعه‌ وسیع و همه‌ جانبه بود. از هر طرف می‌رویم، می‌بینیم اگر با فساد مبارزه نشود، همه‌ کارها لنگ خواهد ماند.این همه کار خوب دارد در کشور انجام می‌ گیرد - کارهایی که انجام گرفته، کم نیست - اما وجود فساد، بعضی از آنها را خنثی می‌ کند. استخری را در نظر بگیرید که از چند چاه عمیق با لوله‌‌های چند اینچی مرتب در آن آب ریخته می‌ شود، اما استخر پُر نمی‌شود. وقتی نگاه می‌ کنید، می‌ بینید بدنه‌ استخر ترک خورده و ته آن سوراخ است؛ هرچه از این طرف آب می‌ریزید، از آن طرف بیرون می‌رود؛ به کانال‌هایی که شما در نظر گرفته‌ اید آبیاری کنید، اصلاً آب نمی‌رسد، فساد در جامعه، این‌طوری است.»

واکاوی این سخنان، مشخص می کند که هر مقدار نظارت، افزایش پیدا کند، مستند به اصل امر به معروف و نهی از منکر و نیز حدیث کلکم راع و کلکم مسئول عن الرعیه، امکان بروز و ظهور فساد می تواند کنترل و حتی کاهش یابد چرا که امر به قوانین موضوعه جمهوری اسلامی، امر به معروف است و نهی از ترک یا عدول از آن، نهی از منکر تلقی می شود. فلذا محرز است که در فرایند نظارت، نظارت ناپذیری، امری شائبه دار و مشکوک به مفاسد پیدا و پنهان خواهد بود.

شهرداری ها به استناد قانون فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی، ماهیتی عمومی غیر دولتی دارند و به این ترتیب بودجه جاری خود را از محل درآمد های خود کسب نموده و در بودجه عمرانی نیز علاوه بر موضوع درآمد های حاصله، از کمک دولت نیز برخوردار می شوند. با این حال موضوعی که در چند ساله اخیر نسبت به آن موضع گیری ها و بعضاً مقاومت هایی صورت گرفته است، صلاحیت ورود دیوان محاسبات به مباحث شهرداری ها از بُعد نظارتی است. به ویژه این حساسیت ها زمانی بیشتر شد که دیوان محاسبات در موضوع بکارگیری نیروها و تبدیل وضعیت های افسار گسیخته شهرداری ها اقداماتی را صورت دارد، منابع پشت پرده و لابی ها، حساس شده و انتقاداتی را پیرامون آن مطرح ساختند این در حالی است که علاوه بر دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی و حتی دادستان ها بعنوان مدعی العموم، سابقه ورود به تخلفات و جرایم شهرداری ها را از گذشته تا کنون داشته اند.

در بند الف ماده 1 قانون تاسیس دیوان محاسبات کشور؛ کنترل عملیات و فعالیت های مالی کلیه وزارتخانه ها، موسسات، شرکت های دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می کنند، بر عهده دیوان محاسبات قرار داده شده است و در تبصره ذیل ماده 2 این قانون؛ منظور ازدستگاهها در اين قانون را كليه وزارتخانه ها ، سازمانها ، موسسات ، شركتهاي دولتي وساير واحدها كه به نحوي از انحاء از بودجه كل كشور استفاده مي نمايند و به طور كلي هر واحد اجرايي كه بر طبق اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسي مالكيت عمومي برآنها مترتب بشود ، دانسته است و حتی واحدهايي كه شمول مقررات عمومي در مورد آنها مستلزم ذكر نام است نيز مشمول اين تعريف کرده است. علاوه بر آن قدرت دیوان محاسابت در نظارت پیشتاز خود را می توان مستفاد از ماده 42 قانون تاسیس دیوان محاسبات کشور ملاحظه کرد در این ماده آمده است: ديوان محاسبات كشور براي انجام وظايف خود ميتواند در تمامي امورمالي كشور تحقيق و تفحص نمايد و در تمامي موارد مستقيماً مكاتبه برقرار نمايد وتمام مقامات جمهوري اسلامي ايران و قواي سه گانه و سازمانها و ادارات تابعه و كليه اشخاص و سازمانهايي كه به نحوي از انحاء از بودجه كل كشور استفاده مي نمايند مكلف به پاسخگوئي مستقيم مي باشند، حتي در مواردي كه از قانون محاسبات عمومي مستثني شده باشند .

از جمع مواد مذکور و اصل نظارت پذیری نتیجه ای که حاصل می شود آن است که، دیوان محاسبات کشور بر کلیه فرایند های مالی اعم از دولتی و عمومی حق تحقیق و تفحص و نظارت دارد چرا که اگر صلاحیت این امر در اختیار دیوان محاسبات نباشد، عملاً نظارت قوه مقننه بر شهرداری ها، با خلاء مواجه خواهد شد و تنها ابزار باقی مانده تحقیق و تفحص مصوب مجلس شورای اسلامی است، که آن هم تنها حسب مورد قابلیت رسیدگی خواهد داشت و امری مستمر محسوب نمی گردد. در این میان توجه به مبانی استدلالی دادنامه شماره 9809970906010082 مورخ 8/3/1398 هیات تخصصی اقتصادی و مالی دیوان عدالت اداری، خود موید ادعاهای گفته شده است.

 حال سوال مهم آن است که دیوان محاسبات می تواند به اموری چون منابع انسانی که هزینه های آن از منابع جاری شهرداری ها تامین می شود ورود نظارتی داشته باشد؟

در نگاه خوش بینانه، با استعانت از ماده 42 قانون تاسیس دیوان محاسبات کشور، این امر ممکن است چرا که نظارت در ابعاد عام آن، آن هم توسط ارکان قوه مقننه، امری پذیرفته شده بر دستگاه های دولتی و عمومی غیر دولتی است و چون اموری مانند منابع انسانی، جزء حقوق عمومی محسوب می شوند، نمی توان قید انحصاری بر آن زد، حتی اگر موسسه مورد بحث شهرداری ها که عمومی غیر دولتی طبقه بندی شده اند، باشند. بنابراین اموری چون جذب غیر قانونی نیرو، تبدیل وضعیت های گسترده غیر قانونی، تعیین غیر قانونی مبنای پرداختی و... که در مدت های اخیر، چالش های زیادی را در موضوع شهرداری های کشور ایجاد کرده است، می تواند مورد نظارت دیوان محاسبات واقع شود.

در نگاه بدبینانه، مفروض به فقدان امکان نظارت دیوان محاسبات بر درآمدها و بودجه جاری شهرداری ها، از دو حیث کاملاً قانونی دیوان محاسبات می تواند، نسبت به توسعه نظارت خود اقدام کند. اول آن که، در نظارت دیوان محاسبات بر بودجه عمومی کشور هیچ اختلافی وجود ندارد، به تبع آن برنامه ریزی برای هزینه کرد، استفاده از آن در پروژه های پیش بینی شده و نیز مجریان آن در شهرداری ها، که همواره در کمیته های برنامه ریزی، اعتباراتی برایشان در نظر گرفته می شود، موکول به قانونی بودن و داشتن اهلیت و صلاحیت هستند. به عبارتی سپردن بودجه دولتی به اشخاصی که بر خلاف قانون بکارگیری یا تبدیل وضع یا منصوب شده اند، امکان تضییع بودجه دولتی را ممکن می سازد و به این ترتیب، دیوان محاسبات کشور مکلف است تا علاوه بر نظارت بر شیوه هزینه کرد این بودجه، مجریان و کارگزاران ذیمدخل با آن را از حیث صلاحیت و اهلیت قانونی، تحلیل و ارزیابی نماید. در نتیجه ورود دیوان محاسبات کشور به امور منابع انسانی شهرداری ها در ملازمه با نظارت صحیح بر هزینه کرد بودجه دولتی تخصیصی می باشد.

و دوم آنکه وفق ماده 25 قانون تاسیس دیوان محاسبات کشور که عنوان می دارد: هر گاه ديوان محاسبات كشور ضمن انجام وظايف به يكي از جرائم عمومي برخورد نمايد مكلف است موضوع را از طريق دادستان ديوان محاسبات كشور براي تعقيب به مراجع قضايي اعلام نمايد. اين امر مانع از ادامه رسيدگي مزبور در ديوان محاسبات كشور نخواهد بود. و نیز ماده 72 قانون آیین دادرسی کیفری،  هرگاه مقامات و اشخاص رسمی از وقوع یکی از جرایم غیرقابل گذشت در حوزه کاری خود مطلع شوند، مکلفند موضوع را فوری به دادستان اطلاع دهند. بنابراین چون هرگونه جذب بر خلاف قانون، تبدیل وضعیت غیر قانونی و... که منجر به صرف وجوه و اموال شهرداری در محل غیر مجاز می شود مستفاد از ماده 598 قانون مجازات اسلامی باب تعزیرات، دارای وصف کیفری عنوان شده است، لذا بدیهی است که ماموران دیوان محاسبات، در صورت اطلاع از موضوع، می بایست اقدامات قانونی را پیرامون آن معمول دارند. در نتیجه حتی در حالت بد بینانه نیز ادعاهای مطرح شده در عدم امکان ورود دیوان محاسبات به امور منابع انسانی شهرداری ها، بلاوجه است.

اما آنچه که امروز در شهرداری های کشور آن هم در حوزه منابع انسانی در حال تحقق است، انحراف از قوانین به منظور سرپوش گذاشتن بر جذب غیر قانونی ده ها هزار نفر است که به پشتوانه اراده منتفعانه، بر خلاف قانون استخدام کشوری، سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری و نیز منکوب کردن عملی حق فرصت برابر در حال تحقق است. حال چگونه می شود که تحقیق و تفحص و ورود دیوان محاسبات به مقوله های مطرح شده در این یادداشت، مورد اعتراض برخی واقع می شود این در حالی است مشخص است که دیوان محاسبات علاوه بر تکلیف قانونی از باب حسن جریان امور مالی کشور، از باب صلاحیت کارگزارانی که با چنین اعتباراتی سر و کار دارند، می تواند ورودی موثر در شهرداری ها داشته باشد و حیاط خلوتی که امروزه به پشتوانه حمایت برخی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی، مقامات دولتی و همراهی برخی مسئولان شهرداری ها و شوراهای اسلامی در امور منابع انسانی شهرداری ها ایجاد شده است را با ابزارهای نظارتی خود، حداقل محدود سازد.