برخورد سیاسی آژانس با پرونده‌ی حقوقی ایران!

در کشاکش بین ادعاهای آژانس و دستاوردهای هسته‌‌ای ایران، تهران تولید سانتریفیوژهای خود را شروع و فراوری گسترده‌ی کیک زرد را از سر گرفت تا اینکه شورای حکام آژانس با اکثریت آرا در سپتامبر 2005، طی قطعنامه‌‌ای از ایران خواست پروتکل الحاقی را به تصویب مجلس برساند، برنامه غنی‌‌سازی اورانیوم خود را متوقف کند و مذاکرات با سه کشور اروپایی را از سر گیرد. ایران با غیرقانونی اعلام کردن این قطعنامه، خواستار برخورد فنی و حقوقی آژانس در خصوص برنامه‌ی هسته‌‌ای خود شد.

 

این کشاکش در حالی صورت می‌‌گرفت که ایران در پاسخ‌‌هایی در قالب «یادداشت توضیحی ایران» (explanatory note of iran) به صراحت اعلام می‌‌کرد که آژانس، فعالیت‌‌های هسته‌‌ای ایران را بررسی کرده و در بازرسی‌‌ها و گزارش‌‌های خود، بر صلح‌‌آمیز (و نه نظامی) بودن فعالیت‌‌های ایران تصریح کرده است؛ ولی آژانس با وجود پذیرش عدم عملکرد سوء جمهوری اسلامی، ادعا می‌‌کرد:

 

«در خصوص فعالیت‌‌هایی که آژانس از آن‌‌ها اطلاعی ندارد، نمی‌‌تواند تشخیص دهد که آیا ایران عملکرد سوء دارد یا خیر!» ادعای آژانس این بود که مطابق با ماده‌ی هشتم «موافقتنامه‌ی نظارتی»(safeguard agreement که در ایران به موافقتنامه‌‌ی پادمان ترجمه شده است) منعقده بین ایران و آژانس بین‌‌المللی انرژی اتمی، ایران موظف است که هم اطلاعات در مورد مواد هسته‌‌ای و هم تأسیساتی را که قرار است از آن استفاده شود به آژانس ارائه دهد. و چون ایران سابقه‌ی «پنهان‌‌کاری» را در کارنامه خود دارد، آژانس نمی‌‌تواند «آنچه که ایران انجام نداده و اعلام نکرده است» احراز کند.

 

بنابراین با استناد به ماده‌ی 10 همین موافقتنامه بین ایران و آژانس، این نهاد اذعان داشتند که می‌توانند پرونده‌ی ایران را به شورای امنیت سازمان ملل متحد ارجاع دهند.

 

بلافاصله وزیران خارجه‌ی آمریکا، روسیه، بریتانیا، فرانسه و چین که همراه با وزیر خارجه‌ی آلمان و نماینده‌ی اتحادیه‌ی اروپا در اجلاسی در لندن شرکت کرده بودند، با صدور بیانیه‌ای در ماه ژانویه، درخواست کردند شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در نشست فوق‌العاده‌ی خود (در دوم فوریه) موضوع فعالیت هسته‌ای ایران را به منظور رسیدگی به شورای امنیت گزارش کند. پس از تعویق مجدد یک‌روزه در اعلام رأی شورای حکام، سرانجام با رأی مثبت 27 کشور از 35 کشور عضو (3 مخالف و 5 ممتنع) «گزارش» پرونده‌ی هسته‌ای ایران به شورای امنیت سازمان ملل تصویب شد.

 

در دل ارجاع پرونده‌ی ایران به شورای امنیت سازمان ملل، چند مشکل حقوقی که کمتر مورد توجه قرار گرفته، نهفته است که در زیر به آن‌ها اشاره خواهیم کرد.

 

مطابق با اساسنامه‌ی آژانس بین‌‌المللی انرژی اتمی، «پیش‌‌شرط ارجاع پرونده‌ به شورای امنیت این است که بایستی عدم پایبندی یا عدم پیروی دولت ایران از NPT و یا پادمان بین ایران و آژانس[4] (Safeguard agreement between Iran and IAEA) برای ارجاع پرونده احراز شود»، ولی چون «عدم پیروی هنوز احراز نشده، بنابراین، ارجاع پرونده به شورای امنیت عملی غیرحقوقی و غیرقانونی» است.

 

مطابق با ماده‌ی 12 (بند ج) اساسنامه‌ی آژانس بین‌‌المللی انرژی اتمی، در صورتی که در جریان بازرسی‌‌ها، بازرسان آژانس دریافتند که فعالیت‌های هسته‌ای یک دولت عضو، به منظور اهداف نظامی انجام پذیرفته‌اند یا اینکه منطبق با شرایط و مفاد پادمان (safeguard) منعقده با دولت مذکور نیستند، باید هر گونه عدم پایبندی (Non-compliance) را به مدیرکل گزارش کنند که وی موارد گزارش‌شده را به شورای حکام این نهاد ارسال خواهد کرد. شورای حکام از دولت یا دولت‌‌های مورد بازرسی درخواست خواهد کرد عدم پایبندی‌‌هایی را که به وقوع پیوسته است اصلاح (Remedy) کنند. شورای حکام باید (shall) این عدم پایبندی را به دولت‌‌های عضو، شورای امنیت و مجمع عمومی ملل متحد گزارش (report) کند. برابر این ماده، احراز عدم پایبندی (انحراف به سمت مقاصد نظامی) پیش‌‌شرط لازم و ضروری برای ارجاع موضوع به شورای امنیت است. وظیفه‌ی احراز عدم پایبندی نیز بر طبق همین بند بر عهده‌ی «بازرسان آژانس» قرار گرفته است که باید آن را از طریق مدیرکل به اطلاع شورای حکام این نهاد برسانند.

 

با بررسی این قاعده به سراغ موضوع ایران می‌‌رویم. چنانچه مشهود است و مطابق با تاریخ پرونده‌ی هسته‌‌ای ایران، در هیچ یک از گزارش‌‌های آژانس، ذکری از «عدم پایبندی»، «عدم پیروی» یا «انحراف از فعالیت‌های صلح‌آمیز» توسط ایران به میان نیامده است. در مقابل، «محمد البرادعی»، مدیرکل آژانس، بارها بر «عدم انحراف فعالیت‌ها و مواد هسته‌ای» اظهارشده در جمهوری اسلامی ایران، تأکید کرده بود.

 

سؤال اینجاست که آیا صرف عدم احراز اطمینان نسبت به ماهیت صلح‌آمیز بودن فعالیت‌‌های یک دولت عضو می‌تواند موجب تصمیم شورای حکام برای ارجاع به شورای امنیت شود؟

 

از سوی دیگر، آژانس ادعا می‌‌کند که «احراز عدم پایبندی» به این صورت ایجاد شده است که «چون ایران به تصمیمات آژانس، از جمله تعلیق غنی‌‌سازی و تصویب پروتکل الحاقی، که در قالب قطعنامه‌های شورای حکام اعلام شده عمل نکرده، رفتار ایران مصداق عدم پایبندی یا عدم همکاری (non-compliance) با آژانس تلقی و مستوجب ارجاع به شورای امنیت است.» حال سؤال اینجاست که مگر مطابق با منشور ملل متحد، عضویت در نهادهای بین‌‌المللی و رژیم‌‌های مندرج در این نهادها جزء صلاحیت کشورها نیست؟ پس چگونه یک دولت مجبور به پذیرش یک معاهده یا الحاق به یک سازمان می‌‌شود؟ آیا عدم الحاق که جزء صلاحیت و حاکمیت یک کشور است، مصداق عدم همکاری است؟

 

یکی دیگر از شروط ارجاع پرونده به شورای امنیت از سوی آژانس، احراز در خطر بودن صلح و امنیت بین‌الملل، مطابق اساسنامه‌ی این نهاد هسته‌‌ای وابسته به سازمان ملل متحد است. به موجب ماده‌ی سه (ب 4) اساسنامه‌ی آژانس بین‌‌المللی انرژی اتمی، «آژانس ‌باید چنانچه در ارتباط با فعالیت‌هایش مسائلی مطرح شوند که در صلاحیت شورای امنیت قرار دارد، شورای امنیت را به عنوان رکن مسئول حفظ صلح و امنیت بین‌المللی از آن مطلع سازد.»

 

حال ذکر این نکته ضروری است که ایران تهدیدی علیه صلح و امنیت بین‌المللی محسوب نمی‌شود تا بر اساس مواد 40 و سپس 41 منشور ملل متحد، در مورد آن تصمیم‌گیری شود. در این خصوص، علی‌رغم ادعای حامیان ارسال موضوع هسته‌ای ایران به شورای امنیت، فعالیت‌های هسته‌ای ایران در هیچ یک از گزارش‌های مدیرکل آژانس نه تنها به عنوان «تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی» تلقی نشده است، بلکه صریحاً بر «عدم انحراف و صلح‌آمیز بودن» آن‌ها تصریح شده است. بنابراین ارتباط منطقی بین این دو گزاره وجود ندارد. از یک‌‌ سو، از تهدید صلح بین‌‌المللی و از دیگر سو، از عدم انحراف و صلح‌آمیز بودن موضوع صحبت می‌‌شود و به استناد به این دو گزاره، موضوع ایران به شورای امنیت ارجاع داده شده است.

 

بنابراین سخنان دبیرکل آژانس مبنی بر عدم انحراف و صلح‌آمیز بودن برنامه‌ی هسته‌‌ای ایران نشان می‌دهد که این فعالیت‌ها تهدیدی علیه صلح و امنیت بین‌المللی محسوب نمی‌شود تا بر اساس مواد 40 و سپس 41 منشور ملل متحد، که مطابق با قوانین قهریه‌ی منشور تعریف شده است، در مورد آن تصمیم‌گیری و رفتار شود؛ یعنی هیچ یک از مصادیق نقض صلح و امنیت بین‌المللی، از قبیل آغاز جنگ و نقض آتش‌بس و تهدید همسایگان و... وجود ندارد، بلکه اختلاف ایران و آژانس یک اختلاف حقوقی در خصوص تفسیر و اجرای ماده‌ی چهار معاهده‌ی منع گسترش سلاح‌‌های هسته‌‌ای یا NPT است که راه رفع آن نیز در اسناد آژانس پیش‌بینی شده است و مکانیسم آن رسیدن به توافقات فی‌مابین است.

 

مطابق با ماده‌ی 19 همین موافقتنامه‌ی پادمان (safeguard)، که بین ایران و آژانس منعقد شده است، «قادر نبودن آژانس در راستی‌آزمایی عدم انحراف مواد هسته‌ای» یکی دیگر از شرایط ضروری برای ارجاع موضوع و پرونده به شورای امنیت، تحت بند ج ماده‌ی 12 (یعنی همان دلیل اول) اساسنامه‌ی آژانس است. به هنگام اقدام در این خصوص، شورای حکام باید درجه‌ی اطمینان حاصله از اقدامات نظارتی (پادمانی) اعمال‌شده‌ را لحاظ کند و به دولت ایران هر گونه فرصت معقول (Reasonable Opportunity) جهت ارائه‌ی هر گونه اطمینان مجدد (Any Necessary Reassurance) را اعطا کند (گزارش عدم توانایی در راستی‌آزمایی). به‌ ‌عبارت شفاف‌‌تر، مطابق با این اصل، آژانس مدعی است که از نظارت و تضمین (Safeguard) «ناگفته‌‌های ایران» و «فعالیت‌هایی که آژانس از آن اطلاع ندارد و ممکن است توسط ایران اتفاق بیفتد»، ناتوان است! پس موضوع بایستی به شورای امنیت ملل متحد برود.

 

این در حالی است که مدیرکل آژانس در تمامی گزارش‌‌های خود، تصریح داشته که آژانس قادر است مواد و فعالیت‌های هسته‌ای اظهارشده را راستی‌‌آزمایی کند و مواد هسته‌ای اظهارشده به سمت مقاصد نظامی منحرف نشده است و تحت مقاصد صلح‌آمیز باقی مانده است.

 

مطابق با اصول کلی حقوقی مندرج در اسناد بین‌‌المللی، مطابق عرف، به عنوان یکی از منابع اصلی حقوق بین‌‌الملل، مطابق با رویه‌‌های محاکم بین‌‌المللی و... ارسال گزارش توسط آژانس و اقدام احتمالی توسط شورای امنیت بایستی مطابق قاعده، قانون و حکم باشد. یکی از ابتدایی‌‌ترین حقوق، حق و قاعده‌ی «ارائه‌ی دلیل توسط مدعی» است که در زمره‌ی اصول کلی حقوقی نیز قرار دارد و باید مورد تفسیر قرار گیرد؛ چرا که عدم توانایی در اثبات انحراف در فعالیت‌های هسته‌ای، باید به مفهوم عدم انحراف فرض شود و همواره اثبات انحراف نیازمند دلیل است. همچنین نیاز به ارائه‌ی پاسخ توسط متهم نیز یکی دیگر از اصول کلی حقوقی است که در این مجادله و در جریان ارجاع به شورای امنیت نادیده گرفته شده است.

 

حال این سؤال مطرح است که موضوع هسته‌ای ایران در قالب کدام یک از شیوه‌های سه‌گانه به شورای امنیت ارسال شد؟ آیا شورای حکام آژانس در قالب هیچ یک از سه شیو‌ه‌ی گزارش‌دهی (اطلاع نسبت به وجود موضوعات مرتبط با صلح و امنیت بین‌المللی، گزارش عدم پایبندی نسبت به پادمان و گزارش عدم توانایی در راستی‌آزمایی) تصمیم اتخاذ نمود؟

 

یکی دیگر از اصول حقوقی، پایبندی به قواعد یک نهاد برای رسیدگی به یک دعواست. در آژانس مکانیسم‌‌های متعددی برای بررسی یک پرونده تعبیه شده است که طبق مفاد اساسنامه، طی کردن تمام آن‌‌ها جزء اصول حل‌وفصل مسالمت‌‌آمیز اختلافات بین دول عضو و این نهاد است که مکانیسم آن از احراز عدم پایبندی توسط بازرسان آژانس شروع شده و سپس به گزارش به دبیرکل، انعکاس موضوع به شورای حکام و بعد از آن، درخواست برای اتخاذ اقدامات اصلاحی در مدت زمان معقول به کشور متخلف و در صورت عدم تمکین دولت متخلف موضوع تصمیم آژانس، اتخاذ اقدامات تنبیهی همانند موارد مذکور XII (ج) می‌‌تواند در دستور کار قرار گیرد. این در حالی است که در موضوع ایران، این پروسه رعایت نشده است.

 

طبق مبانی اساسنامه‌ای و موافقتنامه‌ی پادمان به منظور ورود شورای امنیت به موضوع، تصویب قطعنامه‌ی حاوی گزارش‌دهی مشخص ضروری می‌نموده که هیچ گاه این امر صورت نپذیرفته است. آنچه از مجموع تصمیمات شورای حکام مشخص می‌شود این است که گزارش‌‌دهی شورای حکام نه‌ ‌تنها در قالب هیچ یک از اشکال سه‌گانه‌ی فوق صورت نپذیرفته و اقدام شورای حکام در قطعنامه‌ی 4 فوریه‌ی 2006 و گزارش‌دهی 8 مارس 2006 مدیرکل آژانس به شورای امنیت، شیوه‌ی سیاسی اطلاع‌رسانی به شورای امنیت بوده است، بلکه جایگاهی برای آن در اساسنامه و موافقتنامه‌ی پادمان نمی‌توان یافت. بر این اساس، وارد ساختن شورای امنیت در موضوع هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران، در مغایرت کامل با الزامات سازمانی، اساسنامه‌ای و پادمانی مجری در رویه‌ی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی بوده است و شرایط ماهوی و شکلی مبانی قانونی موجود جهت وارد ساختن شورا در ارتباط با وضعیت‌های مطروحه‌ی آژانس به طور کلی لحاظ نشده است.

 

بررسی سوابق رسیدگی به پرونده در آژانس نشان می‌‌دهد که تا کنون هیچ ارجاعی در یکی از چهار شکلی که گفته شد، صورت نگرفته است و این اقدام شورای حکام آژانس در نوع خود شیوه‌ی جدیدی از اطلاع‌‌رسانی به شورای امنیت بوده است که جایگاهی در اساسنامه و موافقتنامه‌ی نظارت (پادمان) ندارد؛ هرچند حضور پرونده‌ی ایران در شورای امنیت در حقیقت به مفهوم ورود موضوع به مرحله‌ی نوینی از حیات خویش است که تابع شرایط و قواعد منحصربه‌فرد خود است. پرداختن شورا به وضعیت هسته‌‌ای ایران، پرونده را وارد مرحله‌ی جدیدی کرده که قواعد و مقررات متفاوتی نسبت به مراحل پیشین بر آن مترتب است.[5]

 

تا این مرحله، مناقشه‌ی ایران با آژانس انرژی هسته‌‌ای بود و از این مرحله به بعد، فصل جدیدی در روابط ایران، با عنوان روابط ایران و شورای امنیت ملل متحد شروع می‌‌شود که نام آن «قطعنامه‌‌های» شورای امنیت سازمان ملل است که عدم پایبندی به آن، جزء «تخلفات بین‌‌المللی» به شمار می‌‌رود و دیگر ارتباطی با «مسائل فنی موجود بین ایران و آژانس»، «راستی‌آزمایی»، «اعتمادسازی» و... ندارد. اما رجوع به ادله‌ی حقوقی برای بازگشت این پرونده از شورای امنیت به آژانس آن‌ ‌چیزی است که سیاست‌‌مداران و حقوق‌‌دانان ایران می‌بایستی با استمساک به آن، برای اعاده‌ی حقوق مردم دست جویند که در مقاله‌ای تحت عنوان «راه‌حل‌های حقوقی بازگشت پرونده از شورای امنیت به آژانس» به آن خواهیم پرداخت.

 

پی‌نوشت: