غفلت از ریشه‌های ناکامی

گروه اقتصادی- برزین‌جعفرتاش امیری /کارشناس مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه در این یادداشت نسبتا کوتاه، ذیل سه‌موضوع اقتصاد منبع‌‌‌محور، قرارداد اجتماعی توزیعی و هژمون جریان اصلی توسعه، چارچوبی برای فهم عوامل «داخلی» عدم‌توفیق توسعه صنعتی در ایران ارائه شده است. ایده اصلی این است که صنعتی‌شدن تحت چنین شرایطی، بسیار مشکل بوده و در تدوین هرگونه راهبرد توسعه صنعتی باید به این سه‌مساله توجه ویژه داشت. هرچند بهتر است که خواننده با مفاهیم مذکور آشنایی اولیه داشته باشد، ولی یادداشت طوری نوشته شده که برای مخاطب نا آشنا هم کاملا قابل فهم باشد و در آخر یادداشت هم مواردی برای مطالعه بیشتر ذکر شده است.

اقتصاد منبع‌‌‌محور

به گزارش بولتن نیوز، براساس تعریف بانک‌جهانی، کشوری که ۲۰‌درصد صادرات یا درآمد دولت آن از فروش منابع طبیعی حاصل شود، از نظر برخورداری از منابع، کشوری غنی محسوب می‌شود. در ایران، بیش از ۸۰‌درصد صادرات به‌طور مستقیم و غیرمستقیم از منابع طبیعی است و این مساله از وابستگی شدید اقتصاد ایران به درآمد حاصل از فروش منابع حکایت دارد. وفور منابع طبیعی در یک اقتصاد، باعث پویایی‌‌‌هایی می‌شود که عدم‌مدیریت صحیح آن، صنعتی‌شدن را با چالش جدی مواجه می‌کند. چند مورد از مهم‌ترین آثار ضدتولیدی وابستگی به منابع در ادامه می‌‌‌آید :

بیماری هلندی

به شرایطی اطلاق می‌شود که با افزایش جریان ورودی درآمدهای ارزی حاصل از فروش منابع، ارزش پول ملی افزایش پیدا می‌کند. در این شرایط، تولید داخل گران و کالای وارداتی ارزان می‌شود و تمایل به واردات و مصرف کالای خارجی افزایش پیدا می‌کند. این موضوع، نه‌تنها باعث کاهش رقابت‌‌‌پذیری تولید داخل می‌شود، بلکه الگوی مصرف طبقه متوسط را نیز تغییر می‌دهد. همه به خاطر می‌‌‌آوریم که چطور در اواخر دهه ۸۰، اتومبیل خارجی، موبایل اپل، لوازم‌خانگی کره‌‌‌ای، سفر به ترکیه و مالزی و حتی استفاده از لوازم بهداشتی خارجی به هنجار اجتماعی تبدیل شد. به عبارت دیگر، افزایش ارزش پول ملی (که به افزایش قدرت خرید مردم منجر می‌شود)، بدون افزایش بهره‌‌‌وری اقتصاد (که حاصل افزایش درآمد فروش منابع است) خاصیت ضدتولیدی دارد.

نوسانات درآمدی

از آنجا که قیمت منابع طبیعی در بازارهای جهانی با نوسانات قابل‌توجهی همراه است (برای مثال در ۱۰سال گذشته، قیمت هر بشکه نفت از ۲۰ تا ۱۲۰دلار متغیر بوده است)، اقتصاد داخل هم از این نوسانات متاثر شده و موجب بی‌‌‌ثباتی اقتصاد کلان و توقف سرمایه‌گذاری یا تامین مالی پروژه‌‌‌های مختلف می‌شود. تشکیل صندوق ذخیره ارزی، ناشی از همین نگرانی بود که به دلایل مختلف، توفیق چندانی در پی نداشت. البته اقتصاد تکاملی نقد مفصلی نسبت به تاسیس صندوق ذخیره ارزی و سرمایه‌گذاری درآمدهای حاصل از فروش منابع در خارج از کشور دارد. (Chang & Lebdioui, ۲۰۲۰).

اثر حصار

جذابیت منابع طبیعی باعث می‌شود که ظرفیت‌‌‌های کشور، از جمله توجه دولت، منابع مالی، منابع انسانی و... جذب صنایع استخراجی و وابسته به منابع شود و از آنجا که این صنایع معمولا اشتغال‌زا نیستند و سرریز فناوری و کارآفرینی محدودی دارند، کلیت اقتصاد از این توجه و سرمایه‌گذاری نفع چندانی نمی‌‌‌برد.
بی‌‌‌توجهی به سرمایه انسانی

در کشورهای غنی از منابع طبیعی، از آنجا که درآمد ارزی با فروش منابع به‌راحتی تامین می‌شود، انگیزه چندانی برای تربیت و حفظ نیروی انسانی وجود ندارد. یکی از دلایل سرمایه‌گذاری بالای کشورهای شرق آسیا در آموزش را معمولا به فقدان منابع در این کشورها و نیازشان به نیروی کار متخصص و ماهر نسبت می‌دهند. از این رو وفور منابع تا حدی بی تفاوتی حاکمیت نسبت به مساله سربازی، خروج نخبگان و از همه مهم‌تر توسعه کمی، بی‌‌‌هدف و بدون کیفیت آموزش عالی را توضیح می‌دهد. مدیریت پویایی‌‌‌های ضدتولیدی هر اقتصاد منبع‌‌‌محور باید از مهم‌ترین محورهای هرگونه راهبرد توسعه صنعتی باشد.

قرارداد اجتماعی توزیعی

چارچوب استقرار سیاسی با محور قراردادن توزیع قدرت سازمانی به فهم ما از شیوه مدیریت رانت کلان جامعه یا همان قرارداد اجتماعی کمک می‌کند. تمام کشورهای در حال توسعه دارای نوعی استقرار سیاسی حامی‌‌‌پرور هستند. در این نوع استقرار سیاسی، منابع کافی برای توزیع رانت متناسب با قدرت سازمانی گروه‌‌‌های ذی‌نفع از طریق بودجه و نهادهای رسمی وجود ندارد، از این‌رو، گروه‌‌‌های ذی‌نفع از طریق اثرگذاری بر نهادهای رسمی و همچنین نهادهای غیررسمی، مزایا و منافع خود را تضمین می‌کنند. بنابراین نحوه توزیع مزایا و منافع و همچنین سیاست‌‌‌های دولت تحت‌تاثیر توزیع قدرت در آن جامعه است. در کشور ما مانند کشورهای با استقرار سیاسی حزب مسلط (مانند هند تحت کنترل حزب کنگره در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰) پایگاه حاکمیت بسیار گسترده و متنوع است، از این‌رو برای جلب رضایت و حمایت این گروه‌‌‌ها، توزیع مزایا از طریق نهادهای رسمی و غیررسمی به صورت بسیار گسترده انجام می‎‌‌‌شود. توزیع گسترده رانت و مزایا هم به این معنی است که امکان تمرکز بر توسعه قابلیت‌‌‌های تولیدی یا به عبارتی، ایجاد سرمایه‌‌‌داری صنعتی دشوار می‌شود.

هژمون مفاهیم جریان اصلی توسعه

مورد آخر، هژمون ادبیات جریان اصلی توسعه در ایران است. ادبیاتی که از دهه‌های ۷۰ و ۸۰ میلادی تا امروز «صنعتی‌شدن، تغییر ساختاری و قابلیت‌‌‌های تولیدی» را کنار گذاشته است. تا پیش از این دوره، در مورد توسعه، اجماع عمومی وجود داشت که در آن ارتقای قابلیت‌‌‌های تولیدی و صنعتی‌شدن محور بود؛ هرچند بر سر شیوه تحقق آن اختلاف‌نظر زیادی وجود داشت. در دوران جدید، آن‌گونه که در اهداف توسعه هزاره سازمان ملل هم قابل مشاهده است، خبری از تاکید بر مساله تولید و قابلیت‌‌‌های تولیدی نیست. (Andreoni & Chang, ۲۰۱۷) شفافیت، تعارض منافع، حکمرانی خوب، تامین مالی خرد و بهبود فضای کسب‌وکار از جمله مفاهیم پرطرفدار و غالبی هستند که توجه چندانی به مساله تولید و ارتقای قابلیت‌‌‌های تولیدی ندارند و در برخی مواد حتی باعث صنعت‌‌‌زدایی می‌‌‌شوند. از این‌رو، به‌رغم اینکه شعار چند سال اخیر مربوط به رشد و ارتقای تولید داخل بوده؛ ولی سیاست‌‌‌های ناظر بر حمایت از تولید به جای سیاست صنعتی و اقتصاد کلان صادرات‌‌‌گرا در مسائلی مانند شفافیت، تعارض منافع، مجوززدایی و بهبود کسب‌وکار خلاصه شد‌‌‌ه‌‌‌اند.

انحراف دیگری که باز هم ناشی از هژمون ادبیات جریان اصلی توسعه است، علاقه به جهش از اقتصاد نیمه‌صنعتی به اقتصاد دانش‌‌‌بنیان است؛ در صورتی که تجربه تاریخی توسعه نشان داده است که توسعه اقتصادی، فرآیندی گام به گام و تدریجی است و امکان «جهش» چندانی وجود ندارد؛ یعنی بخش‌‌‌ها یا صنایع منتخب و مورد حمایت باید با مزیت نسبی و سطح توسعه‌‌‌یافتگی کشور تناسب داشته باشند. از طرف دیگر، این ایده نیز که ما در دوران اقتصاد پساصنعتی خدمات‌‌‌محور یا دانش‌‌‌بنیان زندگی می‌‌‌کنیم، چندان درست نیست و صنایع تولیدی و کارخانه‌‌‌ای همچنان اهمیت ویژه‌‌‌ای در عملکرد اقتصاد دارند. با این حال، در کشور ما تحت‌تاثیر ادبیات سیاستگذاری علم و فناوری، تمایل و توجه به بخش دانش‌‌‌بنیان و فناوری بالا که نسبت چندانی با مزیت نسبی کشور ندارد، در سال‌های اخیر رواج یافته‌است.

پروژه‌‌‌هایی مانند ساخت خودروی برقی، هواپیمای مسافربری، سیستم‌عامل کامپیوتر و گوشی هوشمند بومی ناشی از این رویکرد بلندپروازانه هستند که معمولا هم توفیق چندانی نیافته‌اند. هژمون مفاهیم جریان اصلی توسعه و عدم‌اقبال و توجه به جریان انتقادی تولیدگرا فضا را برای طرح مباحث و مفاهیم مرتبط با صنعتی‌شدن و سیاست صنعتی بسیار محدود کرده است. به عبارت دیگر، با وجود نوع «اشتباهی» از اقتصاددانان در کشور که با سنت توسعه‌‌‌گرا (اقتصاد تکاملی، نهادگرایی تاریخی و...) آشنا نیستند، عمدتا مفاهیم و سیاست‌‌‌های جریان اصلی اقتصاد مانند خصوصی‌‌‌سازی، شورای رقابت، تنظیم‌‌‌گری، استقلال بانک‌مرکزی و مسائلی از این دست، به‌عنوان راه‌‌‌حل مشکلات اقتصاد کشور مطرح می‌شوند و سیاست‌‌‌ها و راه‌‌‌حل‌‌‌های بدیل، مجال مطرح‌شدن پیدا نمی‌‌‌کنند.

جمع‌‌‌بندی

همان‌طور که توضیح داده شد، بخش تولیدی کشور از سه‌جنبه اقتصاد منبع‌‌‌محور، قرارداد اجتماعی توزیعی و هژمون ادبیات جریان اصلی توسعه، مورد بی‌‌‌توجهی قرار گرفته و تحت فشار است. در این وضعیت، نه‌تنها شرایط برای توسعه بخش تولیدی و به‌کارگیری سیاست صنعتی مهیا نیست، بلکه در صورت تمایل دولت هم ظرفیت و منابع لازم برای حمایت از بخش تولیدی وجود ندارد. از این‌رو، هرگونه راهبرد صنعتی‌شدن یا سیاست صنعتی باید با توجه به این سه‌مساله کلان اقتصاد ایران تنظیم شود؛ یعنی در مرحله اول باید برای مدیریت «توسعه‌‌‌ای» درآمد حاصل از فروش منابع تامل جدی صورت گیرد، به نوعی که از یک‌طرف در صورت افزایش درآمدهای ارزی، اقتصاد کشور دچار بیماری هلندی نشود و از طرف دیگر، این درآمدها به‌جای مصرف جاری، صرف سرمایه‌گذاری داخلی به‌منظور تحول در قابلیت‌‌‌های تولیدی شوند. (Chang & Lebdioui, ۲۰۲۰).

در ادامه باید با در نظر گرفتن استقرار سیاسی خاص ایران، به نوعی، توزیع رانت و مزایا را از شکل فعلی که گسترده و غیرمولد است، به سمت توزیع رانت مولد و هدفمند سوق داد تا قرارداد اجتماعی نوینی با مشخصه «مصرف» کمتر و «سرمایه‌گذاری» و «کار و تولید» بیشتر در کشور شکل بگیرد. هرچند این تغییر کار سخت و زمان‌‌‌بری بوده و گزینه جایگزین هم دارد. برای مثال، می‌‌‌توان نهادهای عمومی و شبه‌‌‌دولتی را به سرمایه‌گذاری در صنایع استخراج و منبع‌‌‌محور محدود کرد تا هم خلأ سرمایه‌گذاری در این بخش اقتصاد جبران شود و هم فضا در سایر بخش‌‌‌های اقتصاد برای فعالیت بخش خصوصی واقعی به وجود آید.

در نهایت، در تدوین راهبرد صنعتی‌شدن کشور باید به هژمون مفاهیم و سیاست‌‌‌های جریان اصلی توجه کرد. اقتصاد دانش‌‌‌بنیان، حکمرانی خوب، تشویق رقابت، تجارت آزاد، خصوصی‌‌‌سازی و... از جمله مفاهیم پرطرفداری هستند که عدم‌برخورد انتقادی با آنها زمینه انحراف و عدم‌توفیق راهبرد صنعتی‌شدن را فراهم می‌کند.

با توجه به مباحث فوق، در ادامه چند ایرادی که به «استراتژی توسعه صنعتی در افق ۱۴۱۰» که چندی پیش توسط زنده‌یاد دکتر عادل آذر در دومین کنگره بین‌المللی «چشم‌انداز مدیریت کلاس جهانی در ایران» ارائه شد به چشم می‌‌‌خورد، به طور خلاصه بیان می‌شود.

۱- با اینکه از «حکمرانی و اقتصاد سیاسی» به‌عنوان یکی از محورهای تحلیل در تدوین استراتژی صنعتی یاد شده است، در ارائه ایشان نشانه‌‌‌ای از تحلیل اقتصاد سیاسی به‌خصوص در مورد «استقرار سیاسی» کشور وجود نداشت.

۲- همچنین در خصوص مدیریت درآمدهای حاصل از فروش نفت، بیماری هلندی و نرخ ارز به‌عنوان مهم‌ترین متغیرهای اکوسیستم صنایع تولیدی، حرفی به میان نیامد.

۳- تاکید بیش از اندازه بر مفهوم «جهش» و انقلاب صنعتی چهارم از اثرپذیری تدوین‌‌‌کنندگان از ادبیات علم و فناوری خبر می‌دهد که به ایرادات این نوع نگاه به توسعه صنعتی اشاره کردیم. برای آگاهی بیشتر در مورد تحلیل‌ها در خصوص اقتصاد دانش‌‌‌بنیان و انقلاب صنعتی چهارم، ارائه هاجون چانگ را مشاهده کنید. (Chang, ۲۰۱۸).

۴- در «فهم مشترک راهبردی ۱۱» از ارائه مذکور، از رانتی بودن نظام توزیع منافع صنعتی در ایران صحبت شده است. در حالی که رانت به خودی خود امر بدی نیست و اصلا وظیفه دولت در توزیع درست رانت و مزایا خلاصه می‌شود. سیاست صنعتی هم چیزی جز تلاش برای توزیع «مولد» رانت نیست. استفاده از مفاهیمی مانند شفافیت، رقابت و بهبود فضای کسب‌وکار از ناآشنایی تدوین‌‌‌کنندگان این سند با ادبیات نوین سیاست صنعتی حکایت دارد.

۵- در این ارائه، صحبتی از نقش نهادهای عمومی و شبه‌‌‌دولتی در صنعت کشور و رویکرد مناسب مدیریت این نهادها به میان نیامد. البته ارائه ایشان از ویژگی‌‌‌های مثبتی مانند نگاه زنجیره ارزشی، قابلیت‌‌‌سازی، توجه به محیط‌زیست، صنایع کاربر و... نیز برخوردار بود. با این حال به نظر می‌رسد، سند مربوطه در سطح اقتصاد سیاسی (با محوریت مفهوم استقرار سیاسی و مدیریت رانت)، اقتصاد کلان، مدیریت درآمدهای حاصل از فروش منابع و بیماری هلندی، قابلیت‌‌‌های تولیدی و فناورانه و اهمیت ویژه صنایع کارخانه‌‌‌ای دچار ضعف جدی است.

پی‌نوشت:

به‌دلیل محدودیت اندازه یادداشت، مفاهیم بسیار کلانی به‌صورت بسیار خلاصه مطرح شدند . برای مطالغه بیشتر می‌توانید به منابع معرفی شده در این یادداشت رجوع کنید. برای آشنایی با مفهوم استقرار سیاسی به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «نظریه استقرار سیاسی، چارچوبی برای درک اقتصاد سیاسی حمایت از تولید» مراجعه کنید. سخنرانی هاجون‌چانگ درباره افسانه اقتصاد دانش‌بنیان با عنوان « The myth of the post-industrial knowledge economy» در اینترنت در دسترس است.