غفلت از تعادل پولی و مدیریت تراز پرداخت‌ها در طرح قانون بانک مرکزی‌‌

گروه اقتصادی: طرح قانون بانک مرکزی مدت‌هاست به تصویب کمیسیون اقتصادی مجلس رسیده است و کلیات آن پس از تصویب در مجلس دهم، در مجلس یازدهم هم به تصویب رسید و بررسی جزئیات آن، موکول به بررسی مجدد در کمیسیون اقتصادی با حضور کارشناسان و اساتید اقتصاد شد.

به گزارش بولتن نیوز به نقل از فارس، این طرح که دارای 79 ماده است، به قوانین مرتبط با بانک مرکزی می پردازد به طوری که اهداف، وظایف و مسئولیت ها و اختیارات بانک مرکزی در حوزه سیاست‌گذاری پولی و نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری را مشخص کرده است، همچنین ساختار تصمیم‌گیری در بانک مرکزی در این طرح نسبت به قوانین موجود دگرگون شده است.

در راستای تجزیه و تحلیل این موضوع با عادل پیغامی، استاد دانشگاه اقتصاد دانشگاه امام صادق (ع)، به بررسی مواد 3 و 4 این طرح که به بحث اهداف قانون و وظایف بانک مرکزی اختصاص دارد، پرداختیم و نقدهای این اقتصاددان پولی و استاد دانشگاه نسبت به این دو ماده را بررسی کردیم.

متن کامل این بخش از گفت وگو را در ادامه می خوانید:

 در ماده 3 طرح قانون بانک مرکزی به اهداف بانک مرکزی پرداخته شده است، در بند الف این ماده آمده است که «مسئولیت استقرار بانکداری سازگار با شرع مقدس اسلام و برقراری مناسبات عادلانه در بخش پولی و بانکی اقتصاد کشور در چهارچوب قانون، برعهده بانک مرکزی است». نظر شما نسبت به این هدف چیست؟

پیغامی: این بند دو اشکال دارد، اشکال اول این است که مانند 40 سال پیش کل ورود اسلام را به مقوله بانکداری در حد سازگاری می‌بیند و فقط کلمه سازگاری برایش مهم است.

 یعنی معتقدید باید ساختار بانک مرکزی اسلامی طراحی می‌شد؟

پیغامی: ببینید، سازگاری یعنی تحقق پایین‌ترین سطح از اهداف حکومت اسلامی. این یعنی مقاصد و اهداف دین اجرا نشود اما ساختار ناسازگار نباشد. این خیلی عیب است که بعد از گذشت 40 سال از انقلاب اسلامی هنوز به سازگاری‌ها تاکید کنیم.

اشکال دوم اینکه وظیفه قانون بانکداری مرکزی، برقراری مناسبات عادلانه است در کل اقتصاد و نه فقط در بخش پولی و بانکی. ما در بخش پول و بانک مرکزی کل عدالت را در کل اقتصاد می‌خواهیم نه فقط در بخش پولی و بانکی. یعنی نویسنده طرح حوزه پول و بانک را بخشی دیده است. پس دو اشکال در اینجا وجود داشت.

ما یک بخش پولی و یک بخش واقعی داریم، هدف ما عدالت در بخش واقعی اقتصاد است‌ به عنوان مثال اگر فرض کنیم شما یک مناسبات ناعادلانه در بخش پولی اجرا کنید و منجر به یک مناسبات عادلانه در بخش واقعی شود، (خوب است چون) هدف بخش واقعی است.

دوم، نسبت به آنچه که از ماهیت و کارکرد پول در اقتصاد پولی می‌شناسیم این است که اساسا کار پول اجرای عدالت در بخش واقعی اقتصاد است، بنابراین اگر شما بگویید کار بانک مرکزی این است که عدالت بین بانک‌ها و مناسبات درونی نظام بانکی برقرار شود، درست نیست چون اینجا مراودات عادلانه فقط در بخش پولی دیده شده است. مثلا بانک الف به بانک ب در عملیات بانکی ظلم نکند.

 بند ب این ماده هم چهار هدف را برای بانک مرکزی تعیین کرده است؛ اول، ثبات سطح عمومی قیمت‌ها و کنترل تورم؛ دوم، ثبات و سلامت شبکه بانکی؛ سوم، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال و چهارم حفظ ارزش واقعی پول ملی؛ این اهداف به نظر شما برای بانک مرکزی مناسب و جامع هستند؟

پیغامی: در مورد بند اول، حفظ ثبات سطح عمومی قیمت‌ها و کنترل تورم، این هدف درست است و از وظایف و اهداف همه بانک‌های مرکزی در دنیا است؛ بند ب، ثبات و سلامت شبکه بانکی؛ حالا ببینیم این درست است یا خیر. در اینجا من کلمه ثبات را نمی‌پذیرم چون ثبات یک اصطلاح مشخصی است که برای سطح عمومی قیمت‌ها و برای کلیت اقتصاد استفاده می‌شود.

کلمه ثبات را برای شبکه بانکی نباید به کار برد، اما اگر به جای ثبات از کلمه «قوام» استفاده می‌شد مورد قبول بود. هدف سوم، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال است که من این هدف را جزء اهداف بانک مرکزی نمی‌دانم چون این اهداف را برای همه اقتصاد است. اشتغال تنها وظیفه بانک مرکزی نیست.

 یعنی بانک مرکزی نباید از اشتغال حمایت کند؟

پیغامی: هدف باید معنادار نوشته شود، آیا بند 3 را می‌شود در قانون مالیات هم نوشت؟ اگر امکان‌پذیر باشد، یعنی این جمله دقیق نیست. در اصل اینکه حتما باید بر اشتغال و تولید کشور، سیاست‌های پولی اثر داشته باشد شکی نیست اما در نحوه نوشتن هدف ابهام دارد.

من معتقدم اگر بشود یک هدف را ‌عینا در قانون دیگری هم نوشت، اشتباه است و به یک قانون بی‌اثر تبدیل می‌شود. چرا قوانین ما در بخش مقررات کلان خوب است اما در جزئیات کارایی ندارد؟ چرا اساسا می‌گویند قانون را به گونه‌ای می‌نویسند که اجرا نشود؟ این از همین نوع نوشتن‌ها نشات می‌گیرد، من در اصل اینکه رشد واقعی در تولید و اشتغال است مشکلی ندارم اما مساله اینجاست که ما داریم اهداف بانک مرکزی را می‌نویسیم و اهداف بانک مرکزی غیر از اهداف اقتصاد ایران است.

بنابراین هدف اول و دوم بانک مرکزی در این قانون را قبول می‌کنم چون این دو هدف صرفا برای قانون بانک مرکزی نوشته می‌شود. مثلا در قانون مالیات‌ها، هدف سازمان امور مالیاتی را حفظ ثبات سطح عمومی قیمت‌ها نمی‌نویسیم، اما هدف سوم را در ده‌ها قانون دیگر هم می‌توان نوشت.

 شما چه پیشنهادی برای هدف سوم دارید؟

پیغامی: پیشنهاد جایگزین من برای این ماده این است که هدف سوم باید «حکمرانی تخصیص بهینه و هدفمند اعتبارات برای رشد اقتصادی و اشتغال» باشد؛ گفته من دقیق‌تر است برای اینکه دقیقا وظیفه و هدف بانک مرکزی است و دوما بیشتر و عمیق‌تر از حمایت است. شما وقتی می‌گویید حمایت، باز هم خیلی ضعیف است. آن چیزی که من می‌گویم دقیقا ورود حکمرانانه به تخصیص هوشمند اعتبارات به سود رشد اقتصادی و اشتغال است.

هدف باید نقطه‌های اصابت را نشان دهد، فرق هدف و وظیفه این است که باید نقطه‌های اصابت را نشان دهد. هدف اول (ثبات سطح عمومی قیمت‌ها و کنترل تورم) نقطه اصابت را نشان می‌دهد که همان ثبات قیمت‌ها است اما هدف سوم نقطه اصابت ندارد و صرفا وظیفه است.

 البته این پیشنهاد شما در ماده 27 و 28 هم وجود دارد.

پیغامی: این طبیعی است که اهدافی که در اینجا نوشته‌ایم‌ باید در مواد دیگر هم جزئیات آن نگاشته شود، ضمنا فعلا به ماده 27 نپردازیم چون آن هم غلط است و تامین مالی کار بانک مرکزی نیست‌ ضمن‌ آنکه تشویق و تنبیه و هدایت سطح اولیه حکمرانی پولی است. در ماده 27 و 28 باید بیش از اینها نوشته شود؛ خلاصه مطلب من این است که حمایت خیلی اندک است و وقتی به جا‌گذاری آن در مواد می‌رسیم به تشویق و تنبیه و هدایت تبدیل می‌شود و نتیجه آن چیزی می‌شود که الان هست. در شرایط فعلی بانک مرکزی حکمرانی ندارد اما تشویق و تنبیه دارد. کلمه حکمرانی برای من اینجا خیلی مهم است.

هدف چهارم بانک مرکزی در متن طرح قانون بانک مرکزی حفظ ارزش واقعی پول ملی است. حفظ ارزش پول ملی در اقتصاد دو معنا دارد، معنای داخلی یعنی ارزش پول ملی امروز نسبت به دیروز. این در بند یک آمده و این تکرار است، اگر منظور حفظ ارزش واقعی پول ملی در برابر سایر ارزهای دنیا است و منظور بخش خارجی است، این بند مبهم نوشته شده است.

 به نظر می رسد نویسندگان طرح، این فرض را در نظر گرفته‌اند که اگر تورم کنترل شود، کنترل نرخ ارز هم محقق خواهد شد.

پیغامی: اگر اقتصادی تورم نداشته باشد باز هم ممکن است نتواند نرخ ارز موثر خود را مدیریت کند، بنابراین هدف چهارم هدف جدید و شفافی نیست چون تورم تنها عامل ثبات نرخ ارز نیست و تعادل در تراز پرداخت‌ها یکی دیگر از مولفه‌های بسیار مهم ثبات نرخ ارز است.

بنابراین هدف یک و دو را قبول می‌کنیم و هدف سوم را با تغییراتی می‌پذیریم اما هدف چهارم مبهم و مخدوش است. همچنین در بخش اهداف بانک مرکزی هیچ بندی که ناظر بر تراز پرداخت‌ها، مدیریت نظام ارزی کشور و بحث انواع حساب‌های سرمایه و جاری کشور یا بخش خارجی کشور باشد، وجود ندارد، پس اهداف ناقص است.

* نبود هدف «تعادل پولی» و فقدان اهداف خارجی دو نقص بزرگ اهداف بانک مرکزی

پیغامی: دو نقص بزرگ در بخش اهداف می‌بینم، یک نقص، نبود اهداف خارجی است که ممکن است در این بخش دو یا سه هدف هم نوشته شود و یک نقص دیگر هم نبود هدف تعادل پولی است، مفهوم تعادل پولی اینجا به عنوان هدف قانون بانک مرکزی و بانک مرکزی باید ذکر شود؛ اهداف بانک مرکزی باید جامع و مانع نوشته شود و به فهم من از تئوری‌های اقتصاد کلان، کنترل تورم به تنهایی منجر به تعادل در تراز پرداخت‌ها و دستیابی به نرخ ارز موثر، مدیریت بهینه ارزی و تعادل پولی نمی‌شود، کشوری ممکن است تراز پرداخت‌های متعادلی داشته باشد اما تورم بالایی هم داشته باشد.

 مفهوم تعادل پولی را بیشتر توضیح می دهید؟ دقیقا منظور شما از تعادل پولی چیست؟ منظور تعادل در عرضه و تقاضای پول است؟

پیغامی: در بخش تعادل پولی انواع معانی از تعادل پولی مطرح است و منظورم از تعادل پولی یک مفهوم کلان است که بخشی از آن را «میردال» (اقتصاددان سوئدی قرن بیستم) و بخش دیگر را «کینز» (اقتصاددان و وزیر دارایی انگلستان که کتاب معروف وی موجب شکل گیری حوزه اقتصاد کلان شد) گفته است و این نشان می‌دهد نویسندگان این طرح به مبانی نظری این حوزه توجهی نداشته‌اند.

در اقتصاد نئوکلاسیک اساسا تعادل یک مفهوم خرد است و حتی اگر نگاه عمومی به آن شود یعنی حتی اگر والراسی (والراس یکی از اقتصاددان نئوکلاسیک در قرن 19) به آن نگاه کنید باز هم مفهوم آن خرد است، اما از زمان «ویکسل» (اقتصاددان مشهور قرن 19 و 20 که نظریات او از منابع نظری دو مکتب اقتصادی اتریشی و کینزین ها شد) و اواخر قرن نوزدهم اقتصاددانان متوجه تفاوت ماهیت بین مباحث کلان و خرد اقتصاد شدند و قائل شدند برخی متغیرها، متغیرهای خرد نیستند.

بعد از آن کینز در کتاب نظریه عمومی اشتغال، بهره و پول و بعدها توسط پست‌کینزین‌ها موجودیت اقتصاد کلان مهم شد و بنابراین تعادل به غیر از مفهوم خرد آن که به عرضه و تقاضای پول می‌پردازد، ما یک مفهوم تعادل پولی کلان داریم که در اندیشه کینز می‌شود، «نرخ بهره با بهره‌وری نهایی سرمایه برابر شود»‌ و این برابری باید توسط بانک مرکزی مدام در سیستم اعمال شود.

* تفاوت بهره وری نهایی سرمایه با تولید نهایی سرمایه

پیغامی: ببینید marginal efficiency of capital یا بهره‌وری نهایی سرمایه یک مفهوم کلان است و متاسفانه کسانی که اقتصاد را نصفه و نیمه می‌خوانند، بهره‌وری نهایی سرمایه را با تولید نهایی سرمایه (Marginal Productivity Capital) که مفهومی خرد است قاطی می‌کنند، بهره‌وری نهایی سرمایه در اندیشه کینز یک مفهوم کلان است.

* نئوکلاسیک ها هم تئوری های تعادل پولی را اجرا می کنند

‌پیغامی: بحث تعادل پولی در نظریات میردال ارتقا پیدا می‌کند و بعد در پست کینزین‌ها توسعه می یابد. آقایانِ ارتدوکس و نئوکلاسیک‌ها در عمل این تئوری‌ها را اجرا می‌کنند و فدرال رزرو آمریکا دقیقا اینها را اجرا می‌کند اما در تئوری به دانشجویان اقتصاد به صورت خرد یاد می‌دهند. حالا ما که می‌خواهیم قانون بانک مرکزی را بنویسیم باید تعادل پولی از منظر اقتصاد کلان را به صورت ویژه و اساسی مورد توجه قرار دهیم.

با این حساب کدام اهداف درست و کدام نادرست و ناقص نوشته شده است؟

پیغامی: هدف یک و دو را قبول می‌کنیم و هدف سوم را با تغییراتی می‌پذیریم، اما هدف چهارم مبهم و مخدوش است و باید به دو یا سه هدف تازه دیگر که کامل بخش خارجی را پوشش دهد تبدیل شود و مورد دیگری تحت عنوان تعادل پولی به اهداف بانک مرکزی اضافه شود.

 ماده 4 بخش وظایف بانک مرکزی را شامل می‌شود و 16 وظیفه برای بانک مرکزی نوشته شده است، به نظر می رسد یک تناسب بین وظایف و اهداف وجود ندارد.

پیغامی: اگر منطقی نگاه کنیم، وقتی می‌خواهیم وظایف را فهرست کنیم، وظایف باید نمایندگی یا اجرای هدفی را برعهده بگیرد. در بخش وظایف مواردی گذاشته شده که در اهداف رد پای آن وجود ندارد. من هم معتقدم برخی موارد در بخش وظایف نباید در بخش اهداف بیاید چون در بخش وظایف به اشتباه آمده است و مواردی باید نوشته می‌شد که نشده است، به عنوان مثال «نگهداری و مدیریت ذخایر ارزی کشور که در ماده مربوط به وظایف بانک مرکزی آمده است»، این هیچ هدف متناظری با اهداف ماده 3 ندارد، به نظر می‌رسد عبارت ثبات قیمت‌ها در بخش اهداف بانک مرکزی از نظر نویسنده قانون، همه موارد دیگر را هم شامل می‌شود.

* 2 اشکال اساسی ماده 4 طرح قانون بانک مرکزی

پیغامی: اما ماده 4 طرح قانون بانک مرکزی یکی دو اشکال اساسی دارد، همانطور که گفتم نمی‌شود نظیر به نظیر اهداف تعیین شده در بخش وظایف هم نمی شود رابطه آنها را پیدا کرد، مثلا وظیفه تعیین و اجرای سیاست پولی کشور با هدف اول و دوم بانک مرکزی در ماده 3 کاملا نظیر است، مشکل دیگر تفاوت بین خزانه داری و بانک مرکزی است. در آمریکا همه کارکردهای بانک مرکزی به فدرال رزرو داده شده است.

* نگهداری الماس دریای نور و جواهرات ملی وظیفه بانک مرکزی نیست

پیغامی: وظیفه پنجم بانک مرکزی در این طرح نگهداری جواهرات ملی است که اساسا می تواند جزء وظایف بانک مرکزی نباشد و این وظیفه در بخش اهداف هم وجود ندارد؛ بسیاری از جواهرات و اشیاء ارزشمند را به وزارت میراث فرهنگی داده‌ایم، این جواهرات باقی مانده هم بهتر است بانک مرکزی به این وزارتخانه بدهد. این برای زمانی بوده است که الماس دریای نور و طلاها و جواهرات کشور به عنوان پشتوانه پول ملی تعریف شده است و می‌گفتند اینها را بانک مرکزی نگه دارد‌ اما الان که اینها دیگر پشتوانه پول ملی نیست، پس باید اینها را به وزارت میراث فرهنگی بدهند.

بحث خزانه داری و نحوه ارتباطش با بانک مرکزی بسیار مهم است، نگهداری حساب های خزانه داری نزد بانک مرکزی می تواند باشد اما نگهداری حساب یک مساله فرعی است.

* خزانه داری نباید حکمرانی پولی بانک مرکزی را مخدوش کند

پیغامی: حال برگردیم به اهداف و وظایف اصلی بانک مرکزی؛ وظایفی که بانک مرکزی آمریکا اجرا می‌کند ممکن است یک تقسیم کاری با خزانه‌داری داشته باشد اما آنجایی که بحث نرخ بهره و سیاست گذاری پولی می شود، خزانه داری ذیل سیاست گذار پولی قرار می‌گیرد.

نرخ بهره پایه توسط بانک مرکزی تعیین می‌شود و این حاکمیت را نباید هیچ نهادی نقض کند، قطعا خزانه‌داری نباید این را نقض کند و به همین دلیل نهاد فروشنده اوراق ذیل بانک مرکزی قرار می‌گیرد و کارهای اداری و خرید و فروش اوراق صرفا توسط بانک مرکزی انجام نمی‌شود بلکه حکمرانی می کند؛ خزانه داری و دولت تصمیم به فروش اوراق می‌گیرند و شروع به فروش می‌کنند اما نرخ اوراق باید توسط بانک مرکزی باید تعیین شود، اگر نرخ اوراق توسط خزانه داری تعیین شود، حاکمیت بانک مرکزی نقض می‌شود.

گفت‌‌وگو از مرتضی ماکنالی