بررسی برجام در مجلس چرا و چگونه؟

عباس کریمی*: حقوق با علوم سیاسی به معنای اعم کلمه (شامل روابط بین‌الملل)، چنان رابطه تنگاتنگی دارد که مطالعه یک پدیده در حوزه علوم سیاسی، بدون احاطه بر جوانب حقوقی قضیه، دشوار و بلکه ناممکن است. پدیده مهم سیاسی روز که اینک در جریان است و نقطه عطفی در تاریخ آینده روابط بین‌الملل شمرده خواهد شد، توافق‌نامه‌ای است که در رابطه با برنامه هسته‌ای ایران بین پنج عضو دائم شورای امنیت همراه با آلمان از یک طرف و دولت ایران از طرف دیگر تحت عنوان برنامه جامع اقدام مشترک با نام اختصاری برجام منعقد شد. پس مطالعه جامع این توافق‌نامه اقتضای بررسی دو جانبه حقوقی و سیاسی آن را دارد و مبنای چنین مطالعه‌ای، ماهیت آن از دیدگاه این دو علم است. این توافق‌نامه از دیدگاه حقوقی، یک معاهده بین‌المللی توصیف می‌شود(الف)، لیکن از نقطه‌نظر علوم سیاسی یک تفاهم‌نامه سیاسی قلمداد می‌شود(ب).

الف- ماهیت حقوقی برجام : معاهده بین‌المللی

برجام هم از دیدگاه حقوق داخلی و هم از دیدگاه حقوق بین‌الملل تحت شمول تعریف معاهده بین‌المللی قرار می‌گیرد(١) و دلائلی که بر تغییر ماهیت حقوقی آن اقامه شده یا می‌شود(٢)، موجه به نظر نمی‌رسند.

١- شمول تعریف معاهده بین‌المللی بر برجام

١-١ شمول تعریف معاهده بین‌المللی در حقوق داخلی

بر اساس اصل ٧٧ قانون اساسی، «عهدنامه‌ها، مقاوله‌ها، قراردادها و موافقت‌نامه‌های بین‌المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد». گرچه عهدنامه یا معاهده بین‌المللی، معادل Treaty (اعم از کنوانسیون، پروتکل و قرارداد بین‌المللی) است و خودبه‌خود با وسعتی که در معنای آن لحاظ شده است، سه نوع دیگر مقاوله‌نامه، قرارداد و موافقت‌نامه را در بر می‌گرفته، به جهت دغدغه قانون‌گذار اساسی، انواع آن نیز از قبیل ذکر خاص بعد از عام، در این اصل مذکور افتاده تا هیچ تردیدی در استعمال واژه عهدنامه در معنای اعم خود باقی نگذارد. پس عهدنامه به معنای اعم کلمه موضوع حکم مندرج در اصل ٧٧ را تشکیل می‌دهد و بنابراین انواع آن در صورتی در حقوق داخلی ایران الزام‌آور می‌شود که به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد والا اعتباری نخواهد داشت.

با این وصف، دو دسته از قراردادهای بین‌المللی تخصصا از ذیل اصل ٧٧ قانون اساسی خارج است: ١- قراردادهایی که طرف آن دولت ایران نیست و بلکه اتباع ایران و اشخاص حقیقی یا حقوقی ایرانی هستند، حتی اگر قرارداد مزبور به علت محل انعقاد یا اجرای قرارداد و یا به علت انتخاب طرفین، مشمول قوانین ایران نباشد,٢- قراردادهایی که دولت و یا اشخاص حقوقی دولتی ایران امضا می‌کنند، اما مشمول قوانین و مقررات ایران است.

بیعی که یک وزارتخانه یا مؤسسه دولتی ایران امضا می‌کند، کالاهای مورد نیاز خود را خریداری می‌کند و به علت محل انعقاد یا تصریح در قرارداد، تابع قانون ایران است، این یک قرارداد بین‌المللی است ولی در معنای مدنظر در اصل ٧٧ قانون اساسی، قراردادی بین‌المللی محسوب نمی‌شود. تفسیر و نظریه‌های تفسیری شورای نگهبان در دهه ٦٠ خورشیدی نیز حکایت از پذیرش اجمالی این نظریه دارد.

گرچه در بادی امر به نظر می‌رسد قراردادهای منعقدشده بین دولت و دستگاه‌های دولتی ایران از یک طرف با اشخاص حقیقی یا حقوقی غیردولتی خارجی، در رابطه با موارد اعمال تصدی (و نه اعمال حاکمیت) حتی اگر مشمول قانون ایران نباشند، یک قرارداد بین‌المللی در معنای مدنظر در اصل ٧٧ قانون اساسی قلمداد نشود و بدین ترتیب بتوان قسم سومی از قراردادهای بین‌المللی را تصور کرد که از تحت شمول اصل مزبور خارج است، لیکن به نظر نمی‌رسد چنین نظری قابل دفاع باشد، زیرا چنین قراردادهایی منجر به اجرای قانون خارجی می‌شوند و به‌ویژه در غالب موارد محاکم خارجی نیز صلاحیت رسیدگی به دعوا پیدا می‌کنند و زمانی که اصل ١٣٩ قانون اساسی، ارجاع دعاوی ناظر به اموال عمومی و دولتی به داوری را نیازمند تصویب مجلس می‌داند، به طریق اولی اقدامی را که منجر به صلاحیت‌بخشیدن به محاکم خارجی شود، باید بدون تصویب مجلس غیر معتبر دانست. در حقیقت، روح حاکم بر اصل ١٣٩ و قیاس اولویت به شرحی که گذشت، پذیرش استثنای قسم سوم را دشوار می‌کند، مگر اینکه در تفسیر اصل ١٣٩ نیز تفسیری بپذیریم که عموم قراردادهای ناظر به اعمال تصدی را از تحت شمول اصل مزبور خارج می‌داند. هر اختلافی که در رابطه با قلمرو شمول اصل ٧٧ وجود داشته باشد و هر نوع تفسیری که در این خصوص پذیرفته شود، تردیدی نیست که هر توافق کتبی که بین دولت ایران با دولت یا دولت‌های خارجی یا سازمان‌های بین‌المللی امضا شود و دولت ایران را ملتزم کند (نه اینکه یادداشت تفاهم و توافق نزاکتی غیر‌الزام‌آور باشد) و مشمول مقررات حقوق بین‌الملل عمومی قرار گیرد، یک عهدنامه بین‌المللی مشمول اصل ٧٧ خواهد بود و تمام این اوصاف در رابطه با توافق موسوم به «برجام» صدق می‌کند، به‌ویژه در بند یازدهم نیز به الزام‌آوربودن توافق تصریح شده است. مواد ٢٠٢ به بعد آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و آیین‌نامه تنظیم و انعقاد موافقت‌نامه‌های بین‌المللی مصوب ١٣٧١ نیز در تعقیب چنین استنباطی از اصل مزبور قانون اساسی نگاشته شده و مؤید این نظریه محسوب می‌شود.

١-٢شمول تعریف معاهده بین‌المللی در حقوق بین‌الملل

معاهده بین‌المللی در کنوانسیون ١٩٦٩وین که نقطه عطف حقوق بین‌الملل در زمینه حقوق معاهدات محسوب می‌شود، تعریف شده است. گرچه ایران به این معاهده ملحق نشده، ولی غالب مقررات این کنوانسیون و به‌طور حتم، هسته اصلی این کنوانسیون که همانا تعریف عهدنامه است، امروزه به عنوان حقوق عرفی، جزء منابع حقوق بین‌الملل به حساب می‌آید و برای تمام دول و حتی آنانی که امضا نکرده‌‌اند الزام‌آور است. براساس این کنوانسیون بین‌المللی، هرگاه یک توافق؛ ١- کتبی باشد ٢- بین دو یا چند دولت منعقد شده باشد ٣- در یک یا چند سند صورت پذیرد ٤- تابع حقوق بین‌الملل عمومی باشد، چنین توافقی معاهده بین‌المللی محسوب می‌شود. این کنوانسیون تصریح می‌کند که عنوان توافق هرچه باشد (اعم از بیانیه، توافق‌نامه، یادداشت تفاهم و غیر آن) تأثیری در ماهیت امر ندارد. بنابراین با احراز هر چهار شرط فوق، توافق هسته‌ای که تحت عنوان «برنامه جامع اقدام مشترک» منعقد شده، از دیدگاه حقوق بین‌الملل نیز یک معاهده بین‌المللی به شمار می‌آید.

٢- نبود دلیلی دال بر اخراج برجام از شمول تعریف معاهده بین‌الملل

دلایلی که می‌توان بر استثنایی‌بودن برجام و خروج آن از مفهوم رایج عهدنامه بین‌المللی اقامه کرد را می‌توان در چهار مورد به شرح زیر تبیین نمود:

٢-١- فقدان طرف متعاقد اصیل

دولت‌هایی که طرف مذاکره با ایران بوده‌‌اند خود نفعی در معاهده نداشتند، بلکه مدعی نمایندگی از جامعه جهانی بودند. پس همان‌طور که ایران می‌توانست بدون امضای هر نوع توافق‌نامه و با اقداماتی یک‌جانبه مشابه آنچه در برجام به‌عنوان تعهد دولت ایران آمده، شرایط لغو قطع‌نامه‌های سازمان ملل را فراهم کند، همین‌طور با کتبی‌کردن این اقدامات یک‌جانبه و امضای دولت‌هایی که اصیل نیستند، ماهیت یک‌جانبه‌بودن اقدامات تغییر نمی‌کند و معلوم است که از ارکان توافق و معاهده و هر نوع قراردادی، دوطرفه‌بودن آن است.

پاسخ به چنین دلیلی به‌اختصار این است که دولت آمریکا و اتحادیه اروپا، در کنار قطع‌نامه‌های سازمان ملل به وضع مقرراتی برای تحریم ایران پرداخته بودند و با امضای این توافق متعهد به لغو این تحریم‌ها تحت شرایط مقرر در توافق‌نامه می‌شوند و بنابراین اصیل هستند. از طرفی روشن است که بین اقدامات یک‌جانبه ایران که قابل رجوع است با تعهدات ناشی از توافق، تفاوت جوهری وجود دارد و عدم‌اجرای توافق، نقض عهد محسوب  می‌شود، درحالی‌که اگر به وعده‌های یک‌جانبه وفا نشود، نقض پیمان محسوب نمی‌شود گرچه ممکن است ضمانت اجراهای دیگری در حقوق بین‌الملل دربر داشته باشد.

٢-٢- فقدان رفتار متقابل طرف‌های متعاهد

در حقوق بین‌الملل، رفتار متقابل طرف مقابل از علل عمده توجیه اقدامات قلمداد می‌شود و طرف‌های متعاهد ایران (١+٥) پایبندی خود را منوط به پارلمان‌های خویش نکرده‌اند و بر اساس اصل متقابل، ایران نیز نباید این‌گونه عمل کند. پاسخ این است که در رابطه با همه کشورهای عضو، این استدلال صادق نیست و کنگره آمریکا، دولت را مکلف به اخذ مصوبه در رابطه با توافق هسته‌ای با ایران کرده است. از آن گذشته، تشریفات تصویب معاهدات بین‌الملل بر اساس حقوق داخلی کشورها متفاوت است و بنابراین مجال، استناد به رفتار متقابل وجود ندارد.

٢-٣- ادامه اجرای داوطلبانه پروتکل الحاقی

شبیه‌ترین بخش برجام به معاهده بین‌المللی، اجرای داوطلبانه پروتکل الحاقی NPT و در نهایت پذیرش آن است، این در حالی است که پیش از این نیز پروتکل الحاقی داوطلبانه اجرا شده و نهادهای تصمیم‌ساز ایران در هر سه قوه و در شورای نگهبان، تصویب مجلس شورای اسلامی را لازم ندانسته‌اند. به این دلیل نیز می‌توان چنین پاسخ داد که اجرای داوطلبانه پروتکل الحاقی، نیاز به تصویب مجلس ندارد، زیرا یکی از شروط عهدنامه قلمدادشدن یک سند بین‌المللی این است که حاوی تعهد باشد و روشن است که اجرای داوطلبانه، تعهد نیست تا دولت ایران را پایبند کند و نقض آن گرچه ممکن است پرستیژ بین‌المللی دولت را مخدوش کند ولی نقض یک تعهد حقوقی قلمداد نمی‌شود. بر عکس روشن است که پذیرش پروتکل مزبور قطعا تصویب مجلس شورای اسلامی را لازم دارد.

٢-٤- ماهیت قابل رجوع برجام

در هر زمان که هر یک از طرفین، به تعهدات خود عمل نکند و این امر از طریق مکانيسم تعریف‌شده در برجام احراز شود، طرف دیگر نیز می‌تواند به توافق رجوع کند. بنابراین همیشه امکان عملی برای ایران وجود خواهد داشت تا به حالت قبل از توافق برگردد. جواب این است که چنین امری میسر خواهد بود، لیکن به قیمت نقض عهدنامه و روشن است که آثار و توالی نقض عهدنامه به وضعیت نامطلوب ناشی از قطع‌نامه‌های ناعادلانه سازمان ملل اضافه خواهد شد و بنابراین برگشت به حالت قبل از توافق دیگر ممکن نیست.

ب- ماهیت سیاسی برجام: تفاهم‌نامه سیاسی

برجام در واقع یک توافق است به منظور برون‌رفت از وضعیت ناشی از قطع‌نامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد(١) و تدوین راه‌حل‌هایی است که بیشتر واجد جنبه اجرائی هستند تا تقنینی(٢).

١-توافق به منظور برون‌رفت از وضعیت ناشی از قطع‌نامه‌های شورای امنیت

تلقی مجلس شورای اسلامی و دولت در مذاکرات این بوده که توافق فقط برای لغو تحریم‌های ناشی از قطع‌نامه‌های ناعادلانه شورای امنیت بوده، بنابراین بیشتر از اینکه حاوی تعهد حقوقی باشد حاوی راه‌حل سیاسی بحران بوده است. این تلقی را از سوی مجلس شورای اسلامی و از سوی دولت به طور مجزا بررسی می‌کنیم:

١-١- تلقی مجلس شورای اسلامی از سیاسی‌بودن برجام

قانون «الزام دولت به حفظ دستاوردها و حقوق هسته‌ای ملت ایران» مصوب دوم تیرماه ١٣٩٤ مجلس شورای اسلامی، حاوی امارات و قرائنی است که دلالت بر ماهیت سیاسی توافق‌نامه هسته‌ای از دیدگاه مجلس دارد. در این قانون اعتبار «نتایج مذاکرات هسته‌ای با کشورهای ١+٥» منوط به سه شرط شده است، به نحوی که گویا حصول با این سه‌شرط نتایج این مذاکرات که در قالب برجام تنظیم شده، خودبه‌خود معتبر است. بند نخست این شروط نیز به نحوی تنظیم شده که گویا بین این قانون تا آغاز اجرای تعهدات جمهوری اسلامی ایران، فاصله‌ای وجود ندارد، به عبارت دیگر تصویب توافق‌نامه قبل از اجرائی‌شدن آن ضروری نیست. ارجاع امر به شورای عالی امنیت ملی در شرط دوم و سوم نیز افاده تفویض اختیارات می‌کند، به‌نحوی‌که قانون مزبور را باید به منزله تصویب پیشاپیش معاهده و ارجاع امر احراز شرایط مقرر در قانون به شورای‌عالی امنیت ملی دانست. تبصره یک ماده واحده نیز قرینه دیگری بر این برداشت است؛ زیرا دولت را در اجرای اصول ٧٧ و ١٢٥، فقط مکلف به ارائه نتیجه مذاکرات می‌کند و نه لایحه؛ درحالی‌که اگر به نظر مجلس شورای اسلامی تصویب توافق‌نامه ضروری می‌نمود، با توجه به مواد ٢٠٢ به بعد آیین‌نامه داخلی مجلس، دولت باید مکلف به تقدیم لایحه می‌شد و نه تسلیم و عرضه نتیجه مذاکرات.

بااین‌همه، نباید بر چنین برداشتی اصرار کرد؛ زیرا اولا، صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی قابل تفویض نیست و به همین منوال، تصویب عهدنامه ازسوی مجلس شورای اسلامی در موضوع اصل ٧٧ قانون اساسی را نمی‌توان به مرجع دیگری واگذار کرد. امارات و قرائن موجود در قوانین عادی را نیز باید حمل بر معنایی کرد که با نص و صراحت قانون اساسی یا حتی ظهور اصول آن هماهنگی دارد. این در حالیست که اصطلاح «تصویب» ظهور در تأیید یک عهدنامه پس از تصویب آن دارد و پیش از آن از اصطلاح «اجازه» استفاده می‌شود و نه تصویب. بنابراین نمی‌توان قانون مصوب دوم تیرماه ١٣٩٤ را نیز تصویب پیشاپیش موافقت‌نامه در صورت وجود شرایط مذکور در آن قانون دانست. از آن گذشته، شروط مندرج در قانون نیز کاملا تحصیل نشده تا تحقق این شروط را به منزله تصویب دانست. تفویض امر تصویب به شورای عالی امنیت ملّی نیز مسلم نیست، گر چه چنین تفویضی نیز محمل قانونی ندارد و صلاحیت‌های شورای عالی امنیت ملی مصرح در اصل ١٧٦ قانون اساسی نه تنها حصری است و باید تفسیر مضیق كرد که بیشتر واجد جنبه اجرائی است و نه تقنینی. از طرف دیگر، استفاده قانونگذار از لفظ «ارائه» نمی‌تواند به مفهوم عدم لزوم تصویب توسط مجلس شورای اسلامی باشد، زیرا «اثبات شیء نفی ماعداه» نمی‌کند، به‌ویژه که به دو اصل ٧٧ و ١٢٥ استناد شده است، گو اینکه قانون‌گذار، تسلیم و عرضه نتیجه مذاکرات را مقدمه‌ای برای تصویب آن توسط مجلس و سپس امضای آن توسط رئیس‌جمهور قلمداد می‌کرده است.

١-٢-تلقی دولت از سیاسی‌بودن برجام

دولت در تمام مراحل کار، حصول توافق را راهی برای برون رفت از بن بست سیاسی ایجاد شده در نتیجه قطع‌نامه‌های غیرعادلانه شورای امنیت تلقی می‌نمود و شاید کمترین مصاحبه یا اظهارنظری را بتوان از رئیس‌جمهور، وزیر امور خارجه و مذاکره‌کنندگان هسته‌ای (چه در زمانی که تحت نظر شورای عالی امنیت ملی در جریان بود و چه زمانی که وزارت امور خارجه عهده‌دار آن گردید) یافت که صریحاً یا تلویحاً چنین امری مورد تذکر قرار نگرفته باشد. این در حالی ‌است که مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان نیز با سکوت خود این تلقی دولت را مورد پذیرش قرار داده بودند. با این وصف، سکوت اعم از رضاست و نمی‌تواند به منزله پذیرش این تلقی قلمداد شود و از آن گذشته هیچ‌یک از دو نهاد فوق، حق پذیرش چنین تلقی‌ای را نداشته‌اند.

٢- توافق به منظور تدوین راه‌حل‌های اجرائی و نه مقررات قانونی

برجام بیشتر حاوی راهکارهای اجرائی است که دستگاه‌هایی، مانند وزارت امور خارجه، سازمان انرژی اتمی و وزارت دفاع می‌توانستند مندرجات آن را رأسا اجرائی کنند، بدون اینکه نیازی به اجازه مجلس یا تصویب بعدی آن داشته باشند. در واقع به تصمیمات اجرائی در سند بین‌المللی تصریح شده است. دستگاه‌های اجرائی می‌توانستند غالب مندرجات برجام را بدون اینکه مقرره قانونی بدان‌ها چنین اجازه‌ای اعطا کرده باشد و بدون توافق، اجرائی کنند. به همین دلیل است که نگارنده این مقاله بیش از ١٠ سال پیش، به رئیس‌جمهور پیشین، پس از اعلام نتایج انتخابات ریاست جمهوری و پیش از شروع رسمی کار ایشان، پس از مقدمه نسبتاً طولانی و تبیین اینکه مذاکرات هسته‌ای به نتایج خوبی منجر نمی‌شود و پروتکل الحاقی نیز در این مذاکرات به دولت جمهوری اسلامی ایران تحمیل خواهد شد، پیشنهاد کرد ضمن تقویت موضع حقوقی دولت در استفاده صلح‌آمیز از انرژی اتمی، بدون هرگونه مذاکره‌ای، از نظر سیاسی اقدام به تعلیق فعالیت‌های بعضی از سایت‌های اتمی ایران به مدت نامحدود و به طور داوطلبانه کند و زمینه را برای صدور قطع‌نامه‌های ناعادلانه شورای امنیت از بین ببرد. در واقع چنین پیشنهادی با این فرض صورت گرفت که این اقدام، یک اقدام اجرائی صرف است و با توجه به پذیرش تفکیک قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در حوزه صلاحیت قوه مجریه قرار می‌گیرد و از نظر تخصصی از ذیل صلاحیت تقنینی خارج است. البته این امر تا زمانی صادق است که در قالب یک سند بین‌المللی دولت را متعهد نکرده باشد در غیر این صورت آن سند بین‌المللی معاهده محسوب می‌شود و نیاز به تصویب مجلس شورای اسلامی دارد.

نتیجه

با توجه به آنچه گذشت معلوم شد برجام یک ماهیت مختلط حقوقی- سیاسی دارد که تصویب آن ازسوی مجلس شورای اسلامی ضروری است، اما در قالب معمولی تصویب معاهدات، امکان طرح ندارد. همچنین امکان مذاکره مجدد آن وجود ندارد تا از ظرفیت مقرر در آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی برای رد بعضی از فرازهای آن در مذاکره مجدد دولت بتوان بهره برد. مجلس باید یا اقدام به رد یا تصویب کند که البته در شرایط سیاسی روز، تصویب آن، برخلاف وجود موارد اجمال و ابهام به مصلحت است و باید توجه داشت از این موارد هر دو طرف به وقت ضرورت می‌توانند استفاده (و گاهی متأسفانه سوءاستفاده) کنند، از آن گذشته، پیش‌بینی لایحه در آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی برای تصویب معاهدات، مانع ارائه آن در قالب طرح قانونی نیست؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود لایحه یا طرحی برای طرح در مجلس شورای اسلامی و با مفاد ذیل تقدیم مجلس شورای اسلامی شود:

لایحه (طرح) قانونی تجویز اجرائی‌کردن برجام از سوی دولت

ماده یک: به موجب این لایحه (طرح) قانونی به دولت اجازه داده می‌شود با احراز وفای به عهد متعاهدین مقابل و متناسب با میزان وفای به عهد آنان، به اجرای توافق‌نامه هسته‌ای موسوم به برجام (برنامه جامع اقدام مشترک) اقدام کند.

ماده دو: این اجازه به منزله تجویز پذیرش ارادی مفاد قطع‌نامه‌های سازمان ملل متحد از سوی نمایندگان رسمی دولت جمهوری اسلامی ایران در مذاکرات شفاهی، توافق‌نامه و صورت‌جلسه‌های اجرائی که پس از این تنظیم خواهد شد، نخواهد بود.

ماده سه: هر زمان اجرای برجام از سوی دولت جمهوری اسلامی ایران مستلزم الحاق دولت به پروتکل الحاقی کنوانسیون NPT یا امضای هرنوع سند بین‌المللی تعهدآور باشد، دولت مکلف است وفق اصل ٧٧ قانون اساسی از طریق تقدیم لایحه به مجلس شورای اسلامی، تصویب آن را از مجلس شورای اسلامی درخواست کند.

*استاد و رئیس اسبق دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران و عضو هیأت‌مدیره کانون وکلای دادگستری مرکز

منبع:‌روزنامه شرق