ابهامات قرارداد‌های جدید شبه مشارکت در تولید در مخازن نفت و گاز

اندیشکده اعتلای صنعت نفت شبکه تحلیلگران تکنولوژی ایران (ایتان) همزمان با تصویب قانون جدید وزارت نفت و امکان‌پذیر شدن عقد قرارداد‌های شبه مشارکت در تولید برای توسعه میادین نفت و گاز ایران تحلیلی درباره ابهامات این نوع از قراردادها ارائه کرده است که مرور آن همزمان با اولین پیشنهاد قراردادهای شبه مشارکت در تولید در تاریخ پس از انقلاب ایران به شرکت‌های خارجی مفید به نظر می‌رسد. 

این یادداشت با هدف تبیین برخی از مواد قانون وزارت نفت در زمینه حدود فعالیت های اقتصادی حوزه بالادستی مخازن نفت و گاز و رفع ابهامات ایجاد شده در رابطه با حدود سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی تحریر شده است.

پس از تصویب یک فوریت طرح قانون وزارت نفت که توسط کمیسیون انرژی تهیه شده است در صحن علنی مجلس، این طرح در هفته های آتی در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار خواهد گرفت. مطابق جزء 3 بند "د" ماده 3 طرح پیشنهادی قانون وزارت نفت که به بخش تأمین منابع سرمایه گذاری اختصاص دارد وزارت نفت موظف شده است برای جذب سرمایه گذاری های مختلف به منظور توسعه میادین هیدروکربوری با اولویت میادین مشترک نسبت به «طراحی الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت با پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت موجود در مخازن و رعایت قواعد تولید صیانت شده» اقدام نماید.

طبق سیاست های کلی اصل 44 و قانون برنامه پنجم حضور  بخش خصوصی در عملیات بالادستی نفت مجاز است

هرچند صدر جزء 3 بند د ماده طرح قانون وزارت نفت، با جذب سرمایه گذاری برای عملیات توسعه میادین هیدروکربوری آغاز شده است،اما ذیل آن که انتقال مالکیت نفت و گاز درون مخزن غیر مجاز شمرده و نسبت به رعایت قواعد صیانت شده تولید هشدار داده است نشان از ورود این ماده به بحث استخراج و تولید نفت و گاز دارد.

به علاوه عدم تجویز انتقال مالکیت نفت و گاز درون مخازن به معنای اجازه انتقال مالکیت آن در نقاط دیگر نظیر سطح زمین (نقطه تحویل) است و «مشارکت با سرمایه گذاران و پیمانکاران» در عملیات توسعه و تولید (عملیات بالادستی نفت) به معنای سرمایه گذاری، مالکیت (در سطح زمین) و مدیریت در این عملیات است. عملیات توسعه شامل حفاری چاه‌ها، مطالعات مخزنی و احداث تأسیسات بهره برداری و استخراج و تولید شامل مدیریت مخزن، چاه‌ها، تأسیسات سرچاهی و بهره برداری و فراورش اولیه می شود و پس از این مرحله نفت و گاز برای مصرف راهی پایانه ها می شود.

بر اساس سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی ابلاغی مقام معظم رهبری جزء 2 ذیل بند الف سرمایه‌گذاری و مالکیت و مدیریت در زمینه‌های مذکور در صدر اصل 44 قانون اساسی شامل صنایع بزرگ، صنایع مادر (از جمله صنایع بزرگ پایین دستی نفت و گاز) و معادن بزرگ (به استثنای نفت و گاز) توسط بخش غیردولتی مجاز است و سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت در معادن نفت و گاز را استثنا نموده و منحصراً در اختیار دولت می داند، بنابراین مشارکت بخش غیردولتی در سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت مخازن نفت و گاز (شامل مخزن و چاهها که جزو مخزن محسوب می شوند) ممنوع و در عملیات بهره برداری شامل تأسیسات (هر چیزی بغیراز مخزن و چاه ها) مجاز می باشد.

هرچند خصوصی سازی و واگذاری سهام شرکت ملی نفت ایران و شرکتهای استخراج و تولید نفت خام و گاز طبق بند ج این سیاست ها مجاز نمی‌باشد،اما حضور بنگاه‌های بخش‌ غیردولتی در فعالیت های گروه 3 به صورت خرید خدمات مالی، فنی، مهندسی و مدیریتی به شرط حفظ مالکیت صددرصد ‌(100%) دولت، طبق تبصره 1 بند ج ماده 3 قانون اصل 44 و آیین نامه این تبصره اجازه داده شده است.

بر مبنای همین سیاست ها، در تصویب بخش نفت و گاز قانون برنامه پنجم، علاوه بر شرکت های تابعه وزارت نفت، اجازه حضور شرکت های صاحب صلاحیت در فعالیت های گروه 3 (اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید) داده شد و در ماده 129 قانون مذکور، وزارت نفت موظف گردید با اتخاذ ضوابط تولید صیانتی و طبق طرح مصوب جهت انجام عملیات اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید نفت و گاز برای شرکتهای تابعه وزارت نفت و شرکتهای صاحب صلاحیت پروانه بهره‌برداری بدون حق مالکیت نسبت به نفت و گاز تولیدی صادر نماید و از نظر مقدار تولید و صیانت مخزن و معیارهای سلامتی ـ ایمنی و زیست محیطی، بر عملیات اکتشاف، توسعه و تولید شرکت‌های فوق‌الذکر نظارت نماید.

علاوه بر این، در تبصره بند الف ماده 125 قانون برنامه نیز اجازه انعقاد قرارداد توسعه و تولید و استفاده از انواع روشهای اکتشاف، توسعه، تولید در دوره زمانی معین در میادین نفت و گاز با حفظ حق مالکیت و اعمال تصرفات مالکانه برای دولت به وزارت نفت داده شده بود که با توجه به سابقه انعقاد قرارداد بیع متقابل توسعه میادین نفت و گاز با شرکت های صاحب صلاحیت داخلی و خارجی، اجازه انجام عملیات استخراج و تولید برای این شرکت ها صادر گردید. نکنه مهم در این اجازه ذکر عبارت « بدون حق مالکیت نسبت به نفت و گاز تولیدی» است باعث می شود حق مالکیت و اعمال تصرفات مالکانه برای دولت در میادین نفت و گاز محفوظ باقی بماند و نحوه بازپرداخت و جبران هزینه های توسعه و تولید انجام شده توسط سرمایه گذار و پیمانکار، در روشهای بیع متقابل (Buy Back) و پاداش درمقابل تولید (PAP-Payment against Production) منحصر گردد.

ابهام قراردادهای شبه مشارکت در تولید در مالکیت بر انفال

طبق علم مهندسی مخزن، «ذخیره قابل استحصال» بخشی از حجم هیدروکربور درجاست که توسط تکنولوژیهای موجود، تولید آن به صرفه اقتصادی است و نسبت آن به حجم درجا ضریب بازیافت نامیده می شود. تولید ذخایر میدان معمولاً طی یک دوره زمانی بیش از 15 سال صورت می گیرد و سعی اصلی بر حفظ سقف پروفایل نرخ تولید روزانه در حد plateau rate و نهایت کسب حداکثر نرخ بازیافت نهایی از مخزن است.

در قراردادهای بیع متقابل کنونی، توسعه دهنده از نفت و گاز تولیدی سهم (بخوانید مالکیت) ندارد و صرفاً بخشی از عواید تولید میدان پس از فروش توسط شرکت ملی نفت ایران به عنوان بازپرداخت به وی پرداخت می گردد. برای توضیح بهتر فرض کنیم حجم ذخیره درجای یک میدان نفتی 1 میلیارد بشکه و و ذخیره قابل تولید آن 200 میلیون بشکه باشد و طی 5 سال روزانه 27000 بشکه نفتخام بطور متوسط و در مابقی سالها تا 20 سال نرخ تولید کاهشی باشد و هزینه های انجام عملیات توسعه، تأمین مالی و ریسک و سود پیمانکار (جمع بازپرداخت) آن جمعاً 5/1 میلیارد دلار محاسبه شود.

با لحاظ قیمت 100 دلار برای هر بشکه نفت خام، معادل قیمت 15 میلیون بشکه نفت‌خام از نفت تولیدی برای بازپرداخت قرارداد بیع متقابل این میدان می بایست به فروش رسیده و فرض مثال به مدت 5 سال پس از آغاز بهره برداری تحویل وی گردد و یا به همین قیمت به خود وی فروخته شود.

در این میان اگر قیمت نفت از 100 دلار بیشتر شود یا کمتر شود عواید یا خسارت آن به شرکت ملی نفت ایران می رسد و پیمانکار از آن سهمی نخواهد داشت. در محاسبات فوق نرخ بازده داخلی سرمایه را لحاظ نکرده‌ایم اما در قرارداد بیع متقابل با توزیع سالیانه هزینه های سرمایه گذاری و بازپرداخت ها و... سعی حداکثر می شود نرخ بازده سرمایه وی به حد مشخصی (حدود 16) کنترل شود و عواید حاصل از افزایش قیمت نفت به پیمانکار داده نشود.

در طرح پیشنهادی قانون وزارت نفت، «عدم انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و رعایت قواعد تولید صیانت شده» به عنوان شرط و محدوده حضور و مشارکت سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی در عملیات توسعه و تولید قرارداده شده است و به معنای اجازه انتقال مالکیت نفت و گاز تولیدی در محلی خارج از مخزن نفت و گاز (در سطح زمین، نقطه خروج از چاه، یک نقطه تحویل یا یک مخزن ذخیره روزمینی) می گردد. تفاوت این عبارت با آنچه در ماده 129 قانون برنامه پنجم مصوب گردیده بیانگر ابهامی است که در صورت عدم توجه ممکن است موجب به رسمیت شناخته شدن حق حاکمیت و مالکیت پیمانکار و سرمایه گذار داخلی و خارجی بر بخشی از مخزن نفت و گاز گردد.

با رعایت عبارت مدنظر طرح قانون وزارت نفت برای انتقال مالکیت نفت و گاز در مکانی خارج از مخزن، باید توجه کرد که انتقال مالکیت بخشی از نفت و گاز تولیدی که از طریق یک قرارداد انجام می شود، به معنای فروش نبوده و در واقع جبران هزینه های سرمایه گذاران یا پیمانکاران - صرفنظر از قیمت واقعی نفت و گاز- است.

البته در قراردادهای مربوط به مشارکت در تولید، سعی می شود سقف عواید پیمانکار با اخذ مالیات و بهره مالکانه کنترل شده و حداکثر درآمد به صاحب اصلی مخزن برسد. این انتقال مالکیت مشخصاً می تواند به 2 شیوه: (1) انتقال مالکیت بخشی (فرضاً 20 درصد) جریان تولیدی در یک نقطه تحویل و (2) انتقال مالکیت حجم مشخصی از سیال تولیدی (مثلاً در یک مخزن ذخیره ای) انجام شود.

دوباره فرض فوق را در شرایط جدید مرور می کنیم. برای بازپرداخت هزینه های عملیات توسعه 30 درصد از تولید روزانه (انتقال مالکیت 8200 بشکه درروز از جریان تولید) و یا جمعاً 15 میلیون بشکه نفت تولیدی تا 5 سال (انتقال مالکیت حجمی) می بایست در یک نقطه تحویل به سرمایه گذار یا پیمانکار تحویل شود و برای جبران هزینه های تولید نیز قرارداد دیگری منعقد گردد.

با فرض عدم وجود هرگونه مشکل و استمرار تولید با رعایت قواعد تولید صیانت شده، کارفرما ملزم به تحویل و انتقال مالکیت حجم نفت خام موضوع قرارداد است. بررسی هر یک از 2 شیوه فوق در انتقال مالکیت، حاکی از انتقال مالکیت بخشی از ذخیره قابل استحصال درون مخزن به پیمانکار و سرمایه گذار (بصورت تبعات حقوق قراردادی وی) است زیرا منبع دارایی وی در هر حال بخشی از ذخایر مخزن است که درجریان تولید به وی می رسد و هیچ چیز یا هیچ کسی به جز مطابق با قرارداد نباید مالکیتش را خدشه دار کند، زیر انتقال مالکیت یک جریان سیال در حال تولید و یا حجم مشخصی از ذخیره قابل تولید از یک «نقطه تحویل» به فرد دیگر، مانع حقوق مالکیت وی در نقاط قبل از تحویل نظیر درون چاه و مخزن نمی گردد و حیطه مالکیت و حاکمیت دولت در مخزن نیز می تواند مورد ادعای مالک جدید نفت و گاز در حال تولید باشد، زیرا اقدامات صاحب اصلی میدان برای حداکثر سازی منافع ملی، که منجر به تحت تاثیر قرار دادن سهم مالکیتی پیمانکار- مثلاً حفر چاه و تولید از قسمت های دیگر میدان یا کاهش نرخ تولید- می تواند مورد شکایت وی قرار گیرد.

برای مثال در صورت اهمال در تولید از میادین مشترک واگذار شده به شرکت های نفتی خارجی و داخلی توسط این شرکت ها،  دست وزارت نفت برای هرگونه اقدام جبرانی جهت حفظ منافع ملی و تولید بیشتر از میادین بکلی بسته می ماند.

*چند پیشنهاد اجرائی موثر

با توجه به اشکال و ابهام اصلی مورد اشاره، به نظر می رسد در شرایط کنونی تحریم سرمایه گذاری صنعت نفت و عدم حضور سرمایه گذاران و پیمانکاران خارجی به استثنای چینی ها، قراردادهای شبه مشارکت در تولید مشکلی از این صنعت را حل نکرده و دارای تالی فاسد و عواقب سوء احتمالی نیز خواهد بود.  برای جذب سرمایه در توسعه میادین نفتی و گازی و  حضور بخش خصوصی در عملیات بالادستی صنعت نفت، بازگشت به حکم مندرج در قانون برنامه پنجم یعنی صدور پروانه بهره برداری بدون انتقال مالکیت نفت و گاز تولیدی در عملیات اکتشاف، توسعه و تولید است که تأمین کننده حداکثری منافع ملی در انفال خواهد بود. همچنین پیشنهاد می شود به منظور رفع مشکلات و محدودیت های قانونی و مقرراتی شرکت های تولیدکننده نفت برای نگهداشت و افزایش تولید نفت و گاز، رابطه مالی این شرکت با وزارت نفت مستقیم شده و هزینه های جاری و نگهداشت تولید آنها از طریق قراردادهای مستقیم پاداش تولید (PAP) جبران شود و برای طرح های توسعه ای نیز درصدی از ارزش نفت و گاز تولیدی طبق قانون اصلاح قانون نفت اختصاص یابد. این نوع قراردادها حتی برای حضور شرکت های صاحب صلاحیت که از وزارت نفت برای عملیات بالادستی نفت پروانه می گیرند نیز کاربرد خواهد داشت، مضافاً آنکه برخلاف شرکت های دولتی، این شرکت ها اجازه استفاده از تسهیلات ارزی صندوق توسعه ملی نیز دارند.

اندیشکده اعتلای صنعت نفت،شبکه تحلیلگران تکنولوژی ایران