حاکمیت قانون؛ مغفول در رویکردهای جدید سازمان اداری و استخدامی کشور

گروه اجتماعی- دکتر سجاد کریمی پاشاکی پژوهشگر حقوق عمومی: دو اصل صلاحیت و حاکمیت قانون از جمله اصول مهم در حقوق عمومی و به ویژه حقوق اداری است که زیربنای حاکمیت اراده دولت در اداره امور کشور را تشکیل می دهد. ماحصل این دو اصل در زبانی ساده متفاوت از ماده 9 قانون مدنی در حقوق خصوصی، اما در حقوق عمومی می باشد به عبارتی در حقوق عمومی و اداری اصل بر عدم اختیار است مگر به تجویز قانون. یعنی اعمال حاکمیت و حدود و ثغور آن بنا به جواز قانونگذار تعیین می شود و اگر قانون امری را مشخص نکرده باشد صلاحیت اعمال آن نیز وجود نخواهد داشت. بنابراین در حقوق خصوصی اهلیت، و در حقوق عمومی صلاحیت، مبنای عمل قرار می گیرند.

به گزارش بولتن نیوز، دیر زمانی از کنش ها و واکنش های فعالان رسانه ای و حقوقی در دولت های یازدهم و دوازدهم و بازتاب های رسانه ای، علیرغم ادعای قانون محوری و حاکمیت آن نگذشته است و انتظارات از دولت سیزدهم با توجه به شعارها و برنامه های ارایه شده در ایام انتخابات، و تجربه قضایی حجت الاسلام سید ابراهیم رئیسی این امید را متبلور نموده بود که در بحث مبارزه با فساد به ویژه فساد اداری، سازمان امور اداری و استخدامی پیشگام و فعال گام برداشته و رویه هایی که دلالت بر همپوشانی این سازمان با انحراف از موازین قانونی برخی از دستگاه ها و مسئولان وقت را داشت به نحوی مرتفع گرداند. اما دیری نپایید که رویه جاری سازمان اداری و استخدامی خود به محل تامل و نقد تبدیل گردید به نحوی که حتی برخی از انحرافات که در دولت گذشته توسط سازمان اداری و استخدامی اصلاح شده بود، توسط رئیس جدید سازمان احیاء و تجویز گردید.!

در سال 1397 رئیس وقت سازمان اداری و استخدامی طی بخشنامه ای مستند به بند هـ ماده 29 قانون مدیریت خدمات کشوری صدور احکام انشایی و ابلاغ داخلی مشاور را برخلاف قانون و اصل حاکمیت آن عنوان داشته و با توجه به ماهیت پست سازمانی بودن مشاور، صدور چنین احکامی را بدون تصدی پست سازمانی فاقد مبنای قانونی عنوان نمود.

در بند هـ ماده 29 قانون مدیریت خدمات کشوری آمده است:

هـ. تعداد پستهای مشاور برای مقامات اجرائی مذکور در.بندهای(الف)،(ب) و(ج) ماده(۷۱) حداکثر(۱۰) و برای سایر مقامات اجرائی مذکور در این ماده حداکثر(۴) و برای رؤسای مؤسسات دولتی باگستره کشوری حداکثر(۳) پست در سقف پست‌های مصوب تعیین می‌گردد.

بر مبنای این نص قانونی، مقامات اجرایی که می توانند مشاور آن هم با احراز تصدی پست داشته باشند مشخص و در قوانین دیگر حکمی مبنی بر امکان صدور احکام انشایی یا ابلاغ داخلی مشاور پیش بینی نشده است از سوی دیگر حکم موضوع مواد 51 و 52 قانون مدیریت خدمات کشوری که هرگونه بکارگیری نیرو را محدود به مجوزات موضوع تبصره ذیل ماده 32 و ماده 45 دانسته، هرگونه بکارگیری دیگر را بر خلاف قانون و به حکم تصرف غیر قانونی در اموال عمومی ارزیابی کرده است.

با این حال میثم لطیفی رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور دقیقاً مخالف و متفاوت با رویه قانونی قبلی جمشید انصاری، طی بخشنامه ای صرفنظر از بند هـ ماده 29 قانون مدیریت خدمات کشوری، امکان انتصاب مشاور را با ابلاغ داخلی و حکم انشایی با تعیین سقف 5 نفر را برای برخی از مقامات مجاز دانست و به این ترتیب این مقامات نیز نسبت به صدور احکامی به ویژه برای افرادی که هیچ رابطه استخدامی با دستگاه اجرایی نداشتند، اقدام نمودند.

این بخشنامه در حالی صادر شد که علاوه بر مغایرت های قانونی گفته شده ماده 4 قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت مصوب 1381 نیز هرگونه دریافت هدیه و... را توسط دولت ممنوع دانسته است. در این ماده آمده است:

‌ماده 4 - دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکتهای دولتی‌غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود. همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلیه معاملات اعم از داخلی و‌خارجی توسط وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی، مؤسسات و شرکتهایی که شمول قانون بر‌آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است و یا تابع قوانین خاص هستند ممنوع می‌باشد. ....

 فلذا چون مشاوره دادن، ارایه خدمت محسوب می گردد و بنا به قاعده احترام مال المسلم و عمله، هر خدمتی مستوجب اجرتی است و قصد تبرع نیز با توجه به موانع قانونی گفته شده نمی تواند رافع مسئولیت های قانونی مقامات دولتی از جمله احکام آمره قانون تامین اجتماعی و نیز پذیرش خدمت تبرعی در خصوص این دسته از بکارگرفته شدگان باشد، بنابراین اساساً پذیرش مشاور غیر از حالت بند هـ ماده 29 قانون مدیریت خدمات کشوری موجب قانونی نخواهد داشت.

 اما اولین سوال از سازمان اداری و استخدامی کشور در موضوع صدور این بخشنامه آن است که؛ این مقرره مستند به کدام صلاحیت قانونی سازمان و یا ماده قانونی منبعث شده از آن وضع شده است؟ آنطور که از ظواهر بخشنامه مشخص است، صدور آن به هیچ قانونی مستند نگردیده و این خود از مصادیق نقض حاکمیت قانون است و سوال دوم آن است که رئیس سازمان چه صلاحیتی در وضع بخشنامه ای دارد که قانونی پیرامون آن جواز موضوعی نداده است؟

با استقرار دولت سیزدهم قرار بر این بود که مقابله با فساد از اولویت ها باشد و اگر بنا بر این بود که رویه های غلط قبلی احیاء شده و به نحوی دیگری تامین کننده منافع گروهی قرار گیرد چه نیازی به تغییر گفتمان بود. رویه فعلی سازمان اداری و استخدامی به ویژه در مقولاتی از قبیل موضوعات مطرح شده در این یادداشت گفتمانی انحصاری را تداعی می کند که برای رفع حوایح برخی مقامات کاربرد خاص خواهد داشت. اگر بنا بر این بود که مشاور بدون پست سازمانی در ساختار مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری، تاسیس می شد، آیا این امر در صلاحیت مقنن نبود که علی الراس رئیس سازمان اداری و استخدامی خود زحمت مجلس را نیز بر عهده گرفته است؟ بی شک استمرار این رویه و عدم اصلاح آن، بانیان وضع آینده کشور را در حوزه اداری و استخدامی مانند وضعیت فعلی کشور و چه بسا غامض تر رقم خواهند زد و پس از حدود 45 سال از گذشت انقلاب فقدان فهم و درک صحیح از اصول صلاحیت و حاکمیت قانون محصولی نخواهد داد مگر بخشنامه هایی چون موضوع این یادداشت.