تحریم‌های ثانویه آمریکا

گروه بین الملل- محمود موحد:دولت آمریکا، از سال ۲۰۱۰ میلادی، تحریم‌های ثانویه را به صورت گسترده علیه ایران به کار گرفت. در سال‌های اخیر،‌ دولت و کنگره آمریکا تمایل بیشتری برای بکارگیری تحریم‌های ثانویه علیه اشخاص و نهادهای سایر کشورها، از جمله چین، روسیه، کره‌شمالی و سوریه نشان داده‌اند.

به گزارش بولتن نیوز، فهم تفاوت تحریم‌های اولیه و ثانویه در تحلیل درست گستره و تنوع سیاست‌های تحریمی آمریکا و میزان اثربخشی آن‌ها مهم است. در این یادداشت اجمالاً به بررسی این تفاوت‌ها خواهیم پرداخت.

آمریکا از تحریم‌های ثانویه برای گسترش اثربخشی تحریم‌های اولیه خود استفاده می‌کند. به زبان ساده، تحریم‌های اولیه، نهادها و اشخاصی که در فعالیت‌هایی مشارکت دارند که با آمریکا پیوند داشته و به همین دلیل ذیل حوزه قضایی آمریکا قرار می‌گیرند را هدف قرار می‌دهد. پیوند با آمریکا (US nexus) بدین معنی است که در آن فعالیت، شخص آمریکایی، کالای آمریکایی، کالای با منشأ آمریکایی و یا تبادلات مالی واقع شده در نظام مالی آمریکا دخیل باشند. در نتیجه این تحریم‌ها،‌ تعامل با اشخاص و نهادهای تحریمی، به موجب قوانین ملی آمریکا عملی غیر قانونی محسوب شده و می‌تواند مجازات کیفری یا جریمه‌های غیر کیفری برای اشخاص (اعم ازحقیقی و حقوقی) آمریکایی به همراه داشته باشد. در مقابل، تحریم‌های ثانویه فعالیت‌های تجاری‌ای که با آمریکا پیوند ندارند و ممکن است به موجب قوانین حاکم بر طرف‌های دخیل در آن فعالیت، قانونی باشند را هدف قرار می‌دهد. اشخاص آمریکایی به موجب قوانین ملی آمریکا ملزم به پیروی از تحریم‌های اولیه هستند اما تحریم‌های ثانویه اشخاص غیر آمریکایی را در دو راهی انتخاب یکی از دو مسیر تعامل با آمریکا و یا تعامل با اشخاص و نهادهای تحریمی توسط آمریکا قرار می‌دهد. انتخابی که به دلیل نقش و تاثیر آمریکا در تجارت جهانی و سلطه آن بر نظام‌های مالی در بسیاری از موارد نتیجه‌ای قابل پیش‌بینی دارد. این قسم دوم از تحریم‌ها، یعنی تحریم‌های فراسرزمینی، به باور بسیاری از کشورها مخالف حقوق بین‌الملل و نقض حاکمیت دولت‌ها محسوب می‌شوند.

دولت آمریکا به موجب تحریم‌های اولیه، تعاملات اقتصادی اشخاص و نهادهای آمریکایی و همچنین تعاملات اشخاص غیر آمریکایی که پیوند آمریکایی دارند (به عنوان مثال تبادلات مالی که از طریق نظام مالی آمریکا انجام می‌شوند) با اشخاص تحریم شده را محدود می‌کند. دفتر کنترل دارائی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری آمریکا (اوفک) با همکاری وزارت دادگستری تحریم‌های اولیه را از طریق اعمال مجازات‌های کیفری و جریمه‌های غیر‌کیفری اجرا می‌کند. از ابتدای سال ۲۰۲۱ میلادی تا کنون، اوفک در ۱۳ مورد مجموعاً‌ هجده میلیون و هشتصد و هشتاد و نه دلار جریمه غیر‌کیفری نقض تحریم‌های اولیه اعمال کرده است.

از دیگر سوی، اوفک تحریم‌های ثانویه را بر اشخاص غیر آمریکایی که پیوند آمریکایی ندارند اعمال می‌کند. بعد از تشخیص اینکه یک شخص (اعم از حقیقی و حقوقی) خارجی در فعالیتی که به موجب تحریم‌ها ممنوع است مشارکت داشته است،‌ وزارت امور خارجه یا اوفک از میان گزینه‌های مختلف تحدید کننده دسترسی شخص خارجی به بازار آمریکا، اقدامات مد نظر خود را انتخاب می‌کنند. لغو و رد مجوز صادرات و دریافت وام از موسسات مالی آمریکایی و قرار دادن نام شخص و یا نهاد خارجی (غیر آمریکایی) مزبور در فهرست تحریم‌ها بخشی از این گزینه‌ها هستند. اجرای تحریم‌های اولیه مبتنی بر مجازات کیفری و جریمه‌های غیرکیفری است اما تحریم‌های ثانویه بر مبنای قابلیت دولت آمریکا در استفاده از سلطه‌اش بر نظام مالی جهانی به عنوان اهرمی برای منصرف کردن اشخاص خارجی برای انجام تعامل با اشخاص تحریمی اجرا می‌شوند.

از کل اشخاص و نهادهایی که ذیل تحریم‌های ثانویه آمریکا تحریم شده‌اند، ۶۸ درصد ذیل اختیارات تحریمی مربوط به ایران، ۲۲ درصد ذیل اختیارات تحریمی مربوط به کره‌شمالی، ۵ درصد ذیل اختیارات تحریمی مربوط به حزب‌الله و ۲ درصد ذیل اختیارات تحریمی چین مورد تحریم قرار گرفته‌اند. اعمال تحریم‌های ثانویه آمریکا از سال ۲۰۱۸ (خروج آمریکا از برجام) به واسطه تحریم‌های اعمال شده به موجب اختیارات تحریمی ایران افزایش معناداری داشته است. اگرچه اختیارات تحریم‌های ثانویه بیش از دو دهه است که وجود دارند، دولت‌های آمریکا پیش از دونالد ترامپ به صورت بسیار پراکنده و محدود از آن استفاده می‌کردند (به طور کلی ۲۵ مورد). قانون تحریم‌های ایران و لیبی مصوب سال ۱۹۹۶ میلادی که بعدا به قانون تحریم‌های ایران (ایسا) تغییر نام داد جزو نمونه‌های اولیه اختیارات وضع تحریم‌های ثانویه است که به دلایل مختلف اجرای بخش فراسرزمینی آن تا زمان تصویب قانون جامع تحریم‌های ایران (سیسادا) در سال ۲۰۱۰ میلادی تعلیق شده بود.

تصویب قانون سیسادا نقطه عطف بکارگیری تحریم‌های ثانویه علیه ایران بود زیرا دامنه فعالیت‌های قابل تحریم مرتبط با بخش انرژی که در قانون ایسا آمده بود را از جمله به شمول محصولات پتروشیمی و پالایشگاهی گسترش می‌داد. این قانون همچنین بانک‌های آمریکایی را از بازگشایی حساب‌های کارگزاری برای موسسات مالی خارجی که تبادلات مالی سپاه پاسداران را تسهیل می‌کردند منع می‌کند. مضافاً اینکه این قانون اختیار وضع تحریم‌های ثانویه بر بانک‌ها و سایر موسسات ایرانی که در فعالیت‌های (ادعایی) اشاعه هسته‌ای و تروریسم دخیل بودند را صادر کرد. متعاقب اجرای برجام، بیشتر تحریم‌های ثانویه رفع شدند اما با خروج آمریکا از برجام و عدم همراهی اتحادیه اروپا و سازمان ملل در وضع مجدد تحریم‌ها با آمریکا، این بار دولت آمریکا از وضع گسترده تحریم‌های ثانویه برای پر کردن خلاء عدم همراهی بین‌المللی در وضع تحریم‌ها استفاده کرد.

در نتیجه، وضع تحریم‌های ثانویه بر کسب و کارهای خارجی افزایش قابل توجهی داشت و از ۲ مورد در سال ۲۰۱۸ به ۱۳ مورد در سال ۲۰۱۹ و نهایتا ۷۸ مورد در سال ۲۰۲۰ میلادی رسید. فرمان اجرایی‌ای که ترامپ برای عملیاتی کردن خروج آمریکا از برجام صادر کرد تحریم‌های ثانویه بر بخش‌های انرژی، نفت و پتروشیمی، کشتیرانی و بانکی ایران وضع کرد و فرمان‌های اجرایی صادره‌ی بعدی در سال‌های ۲۰۱۹ و ۲۰۲۰ میلادی دامنه تحریم‌های ثانویه را به بخش‌های فلزات،‌ ساخت و ساز، معدن، کارخانه‌جات ‌و منسوجات گسترش دادند. بنابراین وضع تحریم‌های ثانویه ابزار اصلی اقدامات قهری یکجانبه آمریکا علیه ایران در دوره ریاست جمهوری ترامپ بود.

اگرچه اتحادیه اروپایی در سند سیاست‌های تحریمی خود اعمال فراسرزمینی تحریم‌ها را مغایر حقوق بین‌الملل ارزیابی نموده و حتی با تصویب مقررات بازدارنده اجرای آن‌ها در اتحادیه اروپایی را (با استثنائاتی) غیرقانونی اعلام کرده است، اما در عمل شرکت‌های اروپایی به دلیل اهمیت فعالیت‌ حساب‌های کارگزاری خود نزد بانک‌های آمریکایی و دسترسی به نظام تسویه دلاری و ترس از اقدامات قهری یکجانبه آمریکا از تحریم‌های ثانویه تبعیت می‌کنند. مضافاً بر این، بسیاری از بانک‌های اروپایی فعالیت‌های مرتبط با آمریکا دارند و یا شعبی در آمریکا دارند که مستقیماً ذیل نظام قضایی آمریکا قرار می‌گیرند. تمامی این عوامل باعث شده است که سیاست شرکت‌های اروپایی در خصوص تعامل اقتصادی با نهادهای تحریمی حداقل با سیاست‌های اعلامی دولت‌هایشان مغایر باشد. بنابراین می‌توان گفت تحریم‌های ثانویه آمریکا دست کم در اروپا به مقصود اصلی خود، یعنی کاهش معنی‌دار تمایل شرکت‌ها برای تعامل اقتصادی با نهادها/کشور تحریم شده به موجب تحریم‌های اولیه، رسیده است.