رفع تحریم‌ها بسیار پیچیده است

به گزارش بولتن نیوز، پدیده تحریم را می‌توان از برش‌ها و زوایای متعددی بررسی کرد؛ ازجمله بررسی تأثیر تحریم بر بخش‌های مختلف اقتصاد (بخش نفت، پتروشیمی، بانکداری، خودروسازی، کشتیرانی و...) و بررسی تأثیر تحریم بر عملکرد شرکت‌ها و اشخاص تحت تحریم (نظیر عملکرد قرارگاه خاتم‌الانبیاء سپاه پاسداران، پتروشیمی خلیج فارس، صندوق توسعه ملی و... پس از درج در لیست تحریم آمریکا).

*چگونه می توان تصویر جامعی از تحریم‌ها داشت؟

اما تمامی زوایای نگاه‌های فوق، صرفاً بخشی از واقعیت تحریمی کشور هستند؛ به‌عبارت دیگر، برش‌های تحلیلی فوق، مختص به کارشناسان بخشی در دستگاه‌های مختلف بوده و نمی‌توانند یک دید کلان نسبت به تحریم ایجاد کنند. به‌نظر می‌آید که مقامات و مدیران کشور، علاوه‌بر برش‌های بخشی، نیاز به یک تصویر جامع (Big Picture) از تحریم دارند؛ در این تصویر جامع، باید محورهای متعددی ازجمله موارد زیر مورد بحث قرار گیرند:

· نگاه راهبردی آمریکا به تحریم چیست و این ابزار تا کجا و تا چه زمانی علیه ایران مورد استفاده قرار خواهد گرفت؟

· هدف آمریکا از تحریم ایران چیست؟ سقوط نظام یا فشار جهت حل‌و‌فصل چند اختلاف موردی؟

· نسبت کشورهای ثالث با تحریم‌های ثانویه آمریکا علیه ایران چیست؟

· نسبت تحریم و عدم قطعیت در اقتصاد ایران چیست؟

· میزان و نحوه وارد کردن پارامتر تحریم در برنامه‌ریزی‌های کوتاه، میان و بلندمدت باید به چه صورت باشد؟

*رفع تحریم‌ها بسیار پیچیده است و بهره مندی از منافع آن بسیار پیچیده تر

براساس بررسی های صورت گرفته توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، تحلیل کلان اسناد تحریمی آمریکا علیه ایران و همچنین بررسی سیاستگذاری‌های چندین‌ساله آمریکا در حوزه تحریم نشان از آن دارد که مقوله «رفع تحریم» اگرچه در ظاهر، سهل و آسان جلوه می‌کند، اما در عمل، واجد پیچیدگی‌های فراوان بوده که فهم این پیچیدگی‌ها متوقف است بر طراحی و ساخت تصویری جامع از تحریم‌ها که در ابتدای این گزارش توضیحاتی درباره این تصویر جامع ارائه کردیم. نکته مهم و اساسی آنکه انتفاع اقتصادی و بهره‌مندی عینی و حقیقی از ناحیه رفع تحریم‌ها (البته درصورتی‌که اراده آن وجود داشته باشد!) بسیار پیچیده‌تر و پُراصطکاک‌تر از خودِ «رفع تحریم‌ها»ست.

* دایره شمول تحریم‌ها علیه صنایع و بخش‌های مختلف اقتصاد ایران تا چه حد گسترده است؟

در یک بررسی کلی، محدودیت‌ها و ممنوعیت‌ها در حوزه‌های مختلف تحریمی ایران را می‌توان با دسته‌بندی ذیل جانمایی کرد.

- مالی و بانکی: الف) عرضه و فروش اسکناس دلاری به کلیه نهادهای ذیل حاکمیت ایران، ب) ارائه وام و اعتبار به کلیه نهادهای دولتی و حاکمیتی ایران، ج) افتتاح حساب و سپرده‌گذاری ریالی در نهادهای مالی خارج از کشور، د) ارائه خدمات (اجرای تراکنش‌های مرتبط با ایران، افتتاح حساب کارگزاری و...) به بانک مرکزی ایران و نهادهای مالی تحریم شده ایرانی توسط نهادهای مالی خارجی، هـ) ارائه خدمات پیام‌رسانی مالی به بانک مرکزی ایران و نهادهای مالی تحریم شده ایرانی.

- فلزات گرانبها و غیرگرانبها: الف) عرضه و فروش فلزات گرانبها به کلیه نهادهای ذیل حاکمیت ایران، ب) عرضه، فروش و جابه‌جایی گرافیت، فلزات خام یا نیمه‌ساخته نظیر آلومینیم، استیل، زغال‌سنگ به/ از ایران.

- خودروسازی: عرضه و فروش کالاها و تجهیزات و ارائه خدمات ازجمله خدمات مالی به بخش خودروسازی ایران.

- کشتیرانی و کشتی‌سازی: الف) فروش کالاها و تجهیزات و ارائه خدمات (مالی و غیرمالی) به بخش کشتیرانی و کشتی‌سازی و عاملیت بنادر ایران، ب) ارائه بیمه و بیمه اتکایی به کلیه ناوگان کشتی‌های ایرانی.

- صادرات نفت: الف) فروش کالاها و تجهیزات و ارائه خدمات مالی و غیرمالی به شرکت ملی نفت ایران و شرکت نفتیران، ب) ارائه خدمات مالی مرتبط با خرید، فروش و بازاریابی نفت و محصولات نفتی از ایران توسط نهادهای مالی خارجی، ج) خرید، فروش، جابه‌جایی و بازاریابی نفت و محصولات نفتی ایران، د) ارائه خدمات مالی، بیمه‌ای و تجهیزاتی به شرکت ملی نفتکش ایران.

- انرژی (تولید نفت): فروش کالاها و تجهیزات و ارائه خدمات به ایران در ارتباط با حوزه‌های زیر: توسعه ذخایر نفتی، حفظ یا افزایش سطح تولید نفت و محصولات نفتی، واردات و صادرات نفت و محصولات نفتی.

- پتروشیمی: الف) ارائه خدمات مالی مرتبط با خرید، فروش، جابه‌جایی و بازاریابی محصولات پتروشیمی از ایران توسط نهادهای مالی خارجی، ب) خرید، فروش، جابه‌جایی و بازاریابی محصولات پتروشیمی ایران.

- بیمه: الف) ارائه خدمات بیمه‌ای مرتبط با فروش، عرضه و جابه‌جایی گرافیت و فلزات خام و نیمه‌ساخته ایران، ب) ارائه بیمه و بیمه اتکایی به کلیه ناوگان کشتی‌های ایرانی.

- بخش عمرانی: الف) تأمین کالاهای اولیه، تجهیزات و... جهت اجرای طرح‌های عمرانی داخل کشور، ب) ارائه خدمات مالی و بانکی به شرکت‌های فعال در حوزه عمرانی کشور، ج) صادرات خدمات فنی و مهندسی.

- معدن: تحریم زنجیره فعالیت‌ها و خدمات مرتبط با زنجیره بخش معدن کشور.

- نساجی: ارائه کلیه خدمات اعم از تأمین مواد اولیه، صادرات تجهیزات فناورانه و... به بخش نساجی ایران.

- تولید کارخانه‌ای: ارائه کلیه خدمات به شرکت‌های بزرگ صنعتی ایران و کارخانه‌های مرتبط با آنها.

- تحریم اشخاص حقیقی و حقوقی مرتبط با بخش‌های فوق و درج نام آنها در لیست تحریم‌های آمریکا به‌صورت هوشمند و هدفمند: نظیر بانک مرکزی ایران و اکثریت بانک‌های ایرانی، صندوق توسعه ملی، گروه کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، شرکت ملی نفتکش، سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و صدها مورد دیگر.

بخش‌بندی فوق نشان می‌دهد که مهم‌ترین بخش و صنایع اقتصاد ایران تحت تحریم‌های ظالمانه آمریکا قرار گرفته‌اند.

*پیچیدگی رفع تحریم‌ها از منظر حقوقی

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن تاکید بر اینکه براساس تحلیل فرامتنی اسناد تحریمی آمریکا، رفع تحریم‌های آمریکا علیه ایران، بسیار دشوارتر و پُراصطکاک‌تر از آن است که بخشی از بدنه مدیریتی و سیاسی کشور تصور می‌کنند، توضیحاتی درباره پیچیدگی‌های خاص رفع تحریم‌ها، از منظر حقوقی و حتی در صورت وجود اراده لازم آمده است:

1- تکمیل زیرساخت‌های حقوقی مرتبط با تحریم و ماهیت غیرزمان‌دار آنها

در سال‌های اخیر دستگاه اجرایی ایالات متحده آمریکا، بر پایه اسناد قانونی، اقدام به اجرا و تحکیم تحریم علیه اقتصاد ایران کرده است. نکته مهم آن است که مسأله تحریم، از صلاحیت غالب قوه اجرایی ایالات متحده آمریکا به قوه تقنینی این کشور انتقال یافته به طوری که بخش‌های اصلی اقتصاد ایران، همگی برپایه قوانین کنگره آمریکا، تحت تحریم قرار گرفته‌اند. بررسی این متون حقوقی نشان می‌دهد که در اکثریت قریب به اتفاق آنها، زمانی برای خاتمه تحریم‌ها در نظر گرفته نشده است، بلکه در مقابل، مواردی پیش‌بینی شده که اگر رئیس‌جمهور آمریکا به‌دلیلی ترجیح داد تحریم علیه یک کشور را تعلیق یا کاهش دهد، باید به‌صورت ادواری، آن هم معمولا به صورت محدود (نهایتا دو دوره 6 ماهه) به کنگره آمریکا گزارش دهد و برای مثال هر 6 ماه یک‌بار، این تعلیق را تمدید کند؛ به‌عبارت ‌دیگر در نظام حقوقی ایالات ‌متحده، وضع تحریم بدون زمان و غیرمشروط در نظر گرفته شده و تعلیق تحریم زمان‌دار و مشروط است.

*اساسا لغو تحریم‌های ایران در دستور کار آمریکا قرار نداشته و نخواهد داشت

به‌نظر می‌رسد چه در دوره برجام، چه در آینده، پدیده‌ای تحت عنوان لغو تحریم‌های ایران، اساساً در دستور کار ایالات ‌متحده قرار نداشته و نخواهد داشت (حتی در صورت وجود اراده سیاسی، بر اساس توضیحات فوق، چنین اقدامی اساسا در صلاحیت مقامات اجرایی آمریکا نیست)، بلکه در مقابل، در صورت وجود اراده برداشتن تحریم در کشورهای تحریم‌کننده، حداکثر آن است که تحریم‌های ایران در بازه‌های زمانی مشخص تعلیق می‌شوند نه لغو؛ درنتیجه، همواره خطر اعمال مجدد تحریم‌ها وجود خواهد داشت.

*تحقق شروط لغو تحریم‌های ایران آنقدر سخت و پیچیده است که اساسا غیرممکن به نظر می‌رسد

در ژانویه سال 2020 مرکز ارائه خدمت پژوهشی کنگره آمریکا (Congressional Research Service) گزارشی منتشر کرد و در آن، به‌تفصیل توضیح داد که تعلیق و لغو قوانین تحریم‌کننده ایران توسط آمریکا نیازمند طی شدن چه فرایندهایی در مجلس نمایندگان آمریکا و انجام چه اقداماتی توسط رئیس‌جمهور آمریکاست. نکته مهم آنکه شروط در نظر گرفته شده جهت لغو بندها و مواد مندرج در اسناد تحریمی آمریکا علیه ایران، آنچنان سخت‌گیرانه و چندوجهی (فراتر از موضوعات هسته‌ای و در بسیاری از موارد، همپوشان با بحث‌های مرتبط با به‌اصطلاح مقابله با تروریسم، مقابله با نقض حقوق بشر و...) در نظر گرفته شده‌اند که تحقق آن شروط و به‌تبع، امکان لغو تحریم‌ها اساساً غیرممکن به‌نظر می‌رسد. درواقع عدم امکان لغو تحریم‌ها و بازگشت‌پذیری آنها (درصورتی‌که تحریم‌های ایران، به‌واسطه «تصمیم»ی سیاسی در آمریکا، برای مدت‌زمان مشخص تعلیق شوند) مقوله‌ای است که در ساختار و شاکله اسناد تحریمی ایالات ‌متحده تحکیم و تثبیت شده است.

2- درهم‌تنیده شدن تحریم‌های هسته‌ای و غیرهسته‌ای

هم‌زمان با خروج آمریکا از برجام و وضع مجدد تمامی تحریم‌های تعلیق شده هسته‌ای، راهبرد جدیدی تحت عنوان «دیوار تحریم (Sanction Wall)» در دستور کار تیم وقت سیاست خارجی آمریکا در قبال ایران قرار گرفت. در این راهبرد جدید، بخش‌ها، سازمان‌ها و نهادهای اقتصادی ایرانی که پیش‌تر در چارچوب مسائل هسته‌ای ادعایی ایالات‌متحده تحریم شده بودند این بار مبتنی بر وجوه ادعایی دیگر نظیر حمایت از تروریسم، نقض حقوق بشر، اشاعه سلاح‌های کشتارجمعی و ثبات‌زدایی منطقه‌ای تحت تحریم قرار گرفتند.

دوبوویتز رئیس بنیاد دفاع از دمکراسی‌ها (این بنیاد در دوره ترامپ، نقش‌آفرینی‌های گسترده‌ای در حوزه سیاست خارجی آمریکا ایفا کرد و در بسیاری از موارد مشاهده شد که توصیه‌های این بنیاد در بازه زمانی کوتاهی تبدیل به دستور کار دستگاه حاکمه آمریکا شد) در این باره می‌نویسد: «ترامپ باید کاری کند که تمام امید یک دولت دمکرات برای احیای برجام از بین برود و وی باید دیواری از تحریم‌های اضافه با موضوعات مختلف را بنا کند و کاری کند که هیچ رئیس‌جمهوری بعد از او نتواند آن دیوار را به‌آسانی فرو بریزد. چنین اقداماتی نه فقط به بهانه فعالیت هسته‌ای ایران، بلکه باید برپایه سایر فعالیت‌های ایران ازجمله حمایت از تروریسم، برنامه موشکی و موضوعات مرتبط با نقض حقوق بشر در ایران باشد. بنای چنین دیواری از تحریم‌ها، باید به‌گونه‌ای باشد که ترس و تردید مؤسسات مالی و شرکت‌های خارجی برای بازگشت به ایران، به‌شدت زیاد شود که حتی اگر توافقی محدود (مرتبط با موضوع هسته‌ای) در دولت بعدی آمریکا با ایران بسته شد، باز هم آنها به بازار ایران بازنگردند». (Dubowitz, 2019, p. 4)

*چرا به تحریم‌های غیرهسته‌ای دوره ترامپ لقب «قرص‌های سمی» داده شد؟

برایان اوتوله کارشناس حوزه تحریم، مشاور رئیس و مدیر ارشد سابق دفتر کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری آمریکا، تحریم‌های غیرهسته‌ای دوره ترامپ را تحت عنوان «قرص‌های سمی» نامگذاری کرده و معتقد است که رفع این تحریم‌های جدید، در فضای سیاست داخلی آمریکا بسیار دشوار بوده (منجربه سوءشهرت مقامات ذی‌ربط می‌شود) و پابرجا ماندن آنها باعث می‌شود که حتی در صورت بازگشت آمریکا به برجام و رفع تحریم‌های هسته‌ای، ایران نتواند از رفع تحریم‌ها، منتفع شده و عایدی اقتصاد به‌دست آورد. (O'toole, 2021, pp. 4-6) وی در یادداشت تحلیلی خود مصادیق چنین تحریم‌هایی را به شرح زیر بیان می‌دارد:

- تحریم‌های ضدتروریستی وضع شده براساس فرمان اجرایی 13224 علیه بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی نفتکش ایران (اشخاص و نهادهایی که تحت عنوان مقابله با تروریسم در لیست تحریم‌های آمریکا قرار می‌گیرند عملاً ذیل فرمان اجرایی 13224 درج می‌شوند و در لیست اس دی ان آمریکا برچسب [SDGT] بر آنها زده می‌شود)،

- درج نام سپاه پاسداران انقلاب اسلامی در فهرست سازمان‌های تروریستی و وضع محدودیت‌های جدی علیه نهادها و اشخاص همکار با سپاه (به عنوان یک سازمان تروریستی از نظر آمریکا) به‌موجب قانون کاتسا (Countering America's Adversaries through Sanctions Act)،

- درج نام نهادهای زیر نظر رهبری در فهرست تحریمی وزارت خزانه‌داری آمریکا با اتهام حمایت از تروریسم،

- درج نام مقامات ارشد ایران در فهرست تحریم به اتهام حمایت از تروریسم.

تحریم صندوق توسعه ملی، درج نام بخش قابل ‌توجهی از ناوگان هوایی و دریایی (اعم از نفتکش‌ها و کشتی‌های باربری) و همچنین اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی در فهرست تحریم‌های آمریکا به اتهام حمایت از تروریسم را نیز باید به موارد فوق اضافه کرد. نتیجه این درهم‌تنیدگی آن است که حتی اگر تحریم‌های وضع شده بر مبنای مسائل هسته‌ای ایران رفع شوند باز هم بخش‌ها، نهادها و سازمان‌های اصلی ایرانی از شمول تحریمی آمریکا نجات نخواهند یافت و اصطلاحاً سایر وجوه و مبانی تحریمی همچنان پابرجا خواهند ماند.

3- اذعان رسمی و دوحزبی مقامات آمریکا مبنی‌بر ضرورت انعقاد توافق جامع با ایران

مقامات دو حزب اصلی آمریکا بر این باورند که تأثیر تحریم‌ها بر ایران باید به‌حدی گسترده باشد که ایران را مجبور به یک توافق گسترده و جامع کند؛ این توافق باید حاوی سرفصل‌های مهمی ازجمله کاهش یا عقب‌نشینی برنامه‌های موشکی، هسته‌ای و فعالیت‌های منطقه‌ای باشد. سردمداران آمریکایی به‌صراحت بیان می‌کنند که اگر نظام ایران خواهان پایان دادن به فشارهای اقتصادی است باید به‌طور کامل و جامع (نه گزینشی) در راهبردهای امنیتی و سیاست خارجی خود تجدیدنظر کند. توصیه فوق یکی از راهبردهای اساسی سیاست خارجی آمریکا در مقابل ایران است که پیش‌تر آغاز شده و به‌نظر می‌آید نشانه‌های گسترده‌تری از آن در آینده مشاهده خواهد شد. این راهبرد یک دلالت مهم برای سیاستگذاران ایران خواهد داشت؛ تحریم پدیده‌ای طولانی‌مدت است و باید ساختارهای اقتصادی کشور برمبنای آن بازآرایی شود.