مجلس زمان بررسی لایحه بودجه را کمتر کند/ انتقاد از بررسی بودجه در کمیسیون غیرتخصصی تلفیق

گروه سیاسی- وحید ونایی: بلاتکلیفی تصویب بودجه ۹۹ با توجه به عدم تشکیل جلسات علنی مجلس و همچنین پایان زمان قانونی حضور سرپرست وزارت جهاد کشاورزی شرایط را به سمت و سویی برد که علی لاریجانی برای کسب تکلیف نامه‌ای را خدمت مقام معظم رهبری نوشته و خواستار اجازه ایشان برای تصویب لایحه بودجه در کمیسیون تلفیق و ملاک عمل قرار گرفتن این مصوبه برای بررسی بودجه در شورای نگهبان و همچنین تمدید حضور سرپرست فعلی وزارت جهاد کشاورزی شدند.

به گزارش بولتن نیوز، برای بررسی این موضوع و عدم ایفای وظیفه قانونی مجلس و همچنین عدم پیش بینی چنین وضعیتی با محمد بهادری جهرمی عضو هیأت علمی دانشکده حقوق دانشگاه تربیت مدرس گفت‌وگو کرده‌ایم.

وی معتقد است که اختیارات مقامات عالی کشورها برای مدیریت موارد ضروری امری مرسوم است که در کشورمان مقام معظم رهبری چنین اختیاری داشته و در قانون اساسی هم به آن اشاره شده است اما متاسفانه رویه مسئولین اجرایی نشان می‌دهد که آنها خیلی وقت‌ها می‌توانند کارها را در بستر قانونی و عادی پیش ببرند را عملیاتی نکرده و وقتی کار به اضطرار می‌رسد ناچار به استفاده از این ظرفیت حکومتی و مدیریت استثنایی در شرایط اضطراری می‌شوند در حالی که وظیفه قانونی دست آنها را باز گذاشته تا در فرصت و شرایط خاص بتوانند اقدامات مدنظر خود را انجام دهند.

این حقوقدان همچنین درباره فرصت قانونی 3 ماهه حضور سرپرست یک وزارتخانه گفت: این موضوع به معنای آن نیست که رئیس جمهور باید حتماً از کل ظرفیت سه ماهه استفاده کند اما ما به کرات شاهد آن بوده‌ایم که رؤسای جمهور اعم از رئیس جمهور فعلی و رئیس‌ جمهورهای قبل تا روز آخر ماه سوم مجلس را معطل گذاشته‌اند و در نهایت هم برای تمدید حضور این سرپرست، کار به کسب اجازه از رهبر انقلاب کشیده شده است.

بهادری جهرمی تصریح کرد که باید با اصلاح قوانین آیین نامه داخلی مجلس از دولت خواستر لایحه بودجه را زودتر به مجلس ارائه کند و بررسی آن هم در پارلمان زمان کمتری ببرد تا فرصت بیشتری برای شورای نگهبان ایجاد شود.

وی از اینکه کمیسیون عرض و طویلی در مجلس به نام کمیسیون تلفیق با حضور نمایندگان غیرمتخصص وجود دارد که بودجه زمان زیادی در آنجا معطل می‌ماند انتقاد کرد و گفت: خود مجلس کمیسیونی تخصصی به نام کمیسیون بودجه دارد و از این ظرفیت استفاده نمی‌شود.

متن این گفت‌وگو به شرح ذیل است:

 آیا می‌توان سال را آغاز کرد در حالی که بودجه به تصویب نرسیده باشد؟ اگر بودجه در قانون نشده باشد چه اتفاقی رخ می‌دهد؟

بهادری جهرمی: قانون بودجه یکی از قوانین مهم کشور است که با سایر قوانین چند تفاوت دارد که یکی از تفاوت‌های آن، زمان یکساله آن است. ضمن اینکه این قانون تنها قانونی است که پیشنهاد آن را مجلس در قالب طرح نمی‌تواند بدهد و فقط باید دولت در قالب لایحه آن را به مجلس ارائه کند. همچنین تفاوت دیگر هم آن است که حتماً کشورمان باید بودجه مصوب داشته باشد.

** پیش از پایان سال باید تکلیف بودجه مشخص شود

براساس تعاریفی که بودجه در قوانین مختلف دارد مانند ماده یک قانون محاسبات عمومی اعلام شده که بودجه‌ قانونی است که مربوط به سند دخل و خرج کشور در یک سال است و بر همین اساس تک‌تک هزینه‌هایی که می‌شود و تمام درآمدهایی که در بخش‌های مختلف کشور وجود دارد بایستی براساس قانون بودجه صورت گیرد.

وقتی سال جدید آغاز می‌شود بایستی پیش از شروع آن سال قانون بودجه وجود داشته باشد تا دولت بتواند براساس آن قانون درآمدهایی را کسب کرده و هزینه‌های جاری و عمومی را برای سراسر کشور انجام دهد در غیر این صورت اداره کشور مبتنی بر قانون نخواهد بود و قانون اساسی هم چنین موضوعی را نمی‌پذیرد.

 شیوع ویروس کرونا باعث عدم تشکیل جلسات مجلس شد در حالی که تکلیف بودجه مشخص نشده بود؛ بهارستان نشینان هم بر اساس اصل 85 قانون اساسی خواستار تعیین تکلیف لایحه بودجه شده بودند؛ استفاده از این اصل آیا مرسوم بوده و یا اصلا چرا وظایف به خوبی انجام نمی‌شود که به استفاده از اسل 85 قانون اساسی بکشد؟

بهادری جهرمی: اتفاقی که در سال 1398 در مورد بودجه سال 99 افتاد آن بود که دولت لایحه بودجه براساس تکالیف قانونی‌اش در آذر ماه به مجلس ارجاع داد و بررسی بودجه نیز پیش از انتخابات ادامه پیدا کرده و آن را به کمیسیون تلفیق فرستاده و این کمیسیون هم مشغول بررسی آن بود تا آنکه با بیماری کرونا و شیوع این ویروس در کشورمان مواجه شدیم.

**مجلس برای تعیین تکلیف بودجه به سراغ حکم حکومتی رفت

مجلس هم خیلی سریع جلسات مجلس را تعطیل کرده و این در حالی بود که ما تعیین و تکلیف بودجه را هم نداشتیم؛ مجلس‌نشینان سؤالی را از شورای نگهبان پرسیدند که آیا می‌توان از اصل 85 قانون اساسی درباره بودجه استفاده کرد؟ اصل 85 قانون اساسی مربوط به تصویب قوانین آزمایشی است که خود مجلس آن را تصویب نمی‌کند و کمیسیون آن را مصوب می‌کند اما چون بودجه قانون یکساله است شورای نگهبان نظر مساعدی درباره این استفساریه نشان ندارد و اعلام کرد که خود بودجه قانون موقتی است و دائمی نیست که اعلام کنیم به صورت آزمایشی یا 6 ماه است.

برهمین اساس اعلام شده است که کمیسیون باید بودجه را تصویب کرده و سپس مجلس آن را مصوب کند. لذا مجلس به سراغ حکم حکومتی و استجازه از مقام معظم رهبری رفت و برهمین اساس اعلام کردند که بودجه به جای آنکه توسط خود مجلس به تصویب برسد توسط یکی از کمیسیون‌های مجلس (کمیسیون تلفیق) به تصویب برسد تا مستقیماً برای شورای نگهبان ارسال شود.

** اختیارات رهبر انقلاب برای شرایط اضطراری است

نکته‌ای که در این باره وجود دارد آن است که آیا اصل این اختیار و وضعیت و تحلیل چگونه است که باید در پاسخ به این پرسش اعلام کرد که پیش‌بینی اختیارات و اقتدارات برای مقامات عالی کشورها برای مدیریت موارد ضروری که در موارد اضطراری بروز می‌کند امری مرسوم بوده و در همه دنیا مقامات عالی که ممکن است در یک کشور رئیس جمهور و در جای دیگر نخست‌وزیر و در جایی دیگر پارلمان و در نقطه‌ای دیگر رهبر آن کشور اختیاراتی دارند تا بتوانند شرایط اضطراری را مدیریت کنند.

از این جهت هم در اصل 57 قانون اساسی کشورمان هم با آنکه گفته شده قوای سه‌گانه مستقل هستند و زیر نظر رهبری انجام وظیفه کرده و رهبر انقلاب هم طبق بند هفت و اصل 110 قانون اساسی وظیفه تنظیم روابط قوای سه‌گانه را برعهده دارد لذا از جهت اختیار رهبری برای صدور دستورات و اجازه‌های خاص که در قوانین کشورمان به صراحت اشاره نشده است مشکلی از نظر حقوقی نداشته و یک امر حقوقی و پذیرفته شده برای همه دنیا است.

** نباید به دلیل چیزهای کم اهمیت به سراغ اختیارات ویژه رهبر انقلاب رفت

نکته‌ای در این باره مطرح شد که عدم توجه به این نکته باعث برخی از موضع‌گیری‌های شتابزده شد مربوط به آن بود نقدی که به مجلس وارد شد صرفاً یک نقد به مجلس درباره بودجه نبود. چرا که رویه مسئولین اجرایی نشان می‌دهد که خیلی وقت‌ها که می‌توانند خیلی‌ کارها را در بستر قانونی و عادی پیش ببرند را عملیاتی نکرده و وقتی کار به اضطرار می‌رسد ناچار به استفاده از این ظرفیت حکومتی و مدیریت استثنایی در شرایط اضطراری می‌روند.

از نظر حقوقی خدشه‌ای به این مدیریت اضطراری وارد نیست ولی امور باید به صورت عادی و روتین از سوی مجلس پیش برود و برهمین اساس هم ما قانون می‌نویسیم و نباید به خاطر چیزهای کم‌اهمیت سراغ این اختیارات ویژه رهبر انقلاب برویم.

فارس: زمان قانونی حضور سرپرست وزارت جهاد کشاورزی هم پایان سال گذشته تمام شد اما جلسه مجلس به دلیل شیوع ویروس کرونا تشکیل نمی‌شد؛ هیات رئیسه مجلس تصمیم گرفت در این باره از مقام معظم رهبری کسب تکلیف کند؛ چرا دولت در این باره کوتاهی کرد تا زمان قانونی پایان پذیرد؟

بهادری جهرمی: در مورد معرفی وزرا در دولت فعلی و دولت‌های قبل هم شرایطی رخ داد که باید سرپرست یک وزارتخانه تمدید می‌شد. این در حالی است که رؤسای جمهور سه ماه فرصت دارند که هر وزارتخانه‌ای به دلایل مختلف که ممکن است استعفا، عزل و یا فوت، استیضاح یا ایجاد وزارتخانه جدید فاقد وزیر می‌شود قانون اجازه می‌دهد تا حداکثر سه ما ه برای آن وزارتخانه سرپرست تعیین کند تا رئیس جمهور وقت داشته باشد بتواند یک عضو عالی‌رتبه را برای رأس یک وزارتخانه تعیین کند و بر همین اساس هم رئیس جمهور فرصت سه ماهه دارد که در این باره تحقیق کرده و مشورت کند و بتواند با بررسی‌های همه جانبه یک وزیری را که با کابینه‌اش هماهنگ باشد را انتخاب کند.

** قوای سه گانه همواره به دنبال استجازه از رهبر انقلاب و اعلام وضع اضطراری هستند

البته این موضوع به معنای آن هم نیست که رئیس جمهور باید حتماً از کل ظرفیت سه ماهه استفاده کند اما ما به کرات شاهد آن بوده‌ایم که رؤسای جمهور اعم از رئیس جمهور فعلی و رئیس‌ جمهورهای قبل تا روز آخر ماه سوم مجلس را معطل گذاشته و فردی را معرفی کرده‌اند که حتی پارلمان هم به او رأی اعتماد نداده است و تفسیر کردند چون وضعیت اضطراری داشته و نیاز به یک حکم حکومتی داریم و می‌‌توانیم از اختیارات مقام معظم رهبری استفاده کنیم به دنبال استجازه از رهبر انقلاب رفتند در حالیکه چنین موضوعی به هیچ وجه اضطراری نبوده است.

چه ایرادی دارد که رئیس جمهور بعد از یک ماه یا 40 روز یا 50 روز فرد مدنظرش را برای یک وزارتخانه به مجلس معرفی کند و اصولاً چرا دولت باید معرفی وزیر پیشنهادی را به روز آخر موکول کند که اگر شرایط اضطراری مانند شیوع ویروس کرونا پیش آمد بخواهند از اختیارات رهبر انقلاب استفاده کنند که در مورد سرپرست فعلی وزارت جهاد کشاورزی وضعیت چنین است.

** باید از حداکثر ظرفیت ممکن وضع عادی قوانین در بستر طبیعی استفاده کنیم

نقدی که به مجلس وجود دارد کاملاً مبنایی است؛ یعنی منطق کشورداری و حقوقی اقتضا می‌کند که تا حداکثر ظرفیت ممکن وضع عادی قوانین در بستر طبیعی استفاده کنیم. البته طبیعی هم هست که اگر جایی چنین وضعیتی پاسخگو نبود می‌توانیم به سراغ اختیارات ویژه رهبری برویم.

نقدی که به دولت و مجلس درباره بودجه و سرپرست وزارت کشاورزی وجود دارد به نظرم کاملاً وارد است و این نقد البته مختص به بودجه هم نیست چرا که به عملکرد قوای مختلف اعم از تقنینی، قضایی و اجرایی بازمی‌گردد.

فارس: گویا استفاده از اختیارات مقام معظم رهبری که در قانون اساسی هم تصریح دارد چند وقتی است مرسوم شده است؛ مگر قوا نمی‌توانند به وظایف‌شان رسیدگی کنند؟

بهادری جهرمی: در دادگاه مفاسد اقتصادی هم با توجه به مطالبه عمومی و گسترش فسادها در کشور رئیس سابق قوه قضاییه از رهبر معظم انقلاب برای برخورد با مفسدین در دادگاه‌های اقتصادی استجازه گرفتند. این در حالی است که در قوانین کیفری و آیین دادرسی هم چگونگی اجرای چنین دادگاه‌های ویژه‌ای را تعیین کرده است؛ فساد اقتصادی در کشورمان یک شبه ایجاد نشده و قرار نبود که با یک اذن یک شبه هم این فسادها را حل و فصل کنیم.

** دولت و مجلس همواره کار را به وقت اضافه می‌کشانند

من با عنوان یک حقوقدان اعلام می‌کنم که می‌توانستیم با یک لایحه با دو فوریت یا سه فوریت به مجلس داده شود تا بتوانیم با جرایم فسادهای اقتصادی مدنظر برخورد کنیم و از طریق بستر طبیعی پارلمان آن را دنبال کنیم و به جای آنکه از اذن رهبر معظم انقلاب برای تشکیل دادگاه‌های ویژه جهت مقابله با مفاسد اقتصادی استفاده کنیم در قالب قوانین مصوب مجلس از این بستری طبیعی بهره بگیریم. لذا به نظرم محدودیتی در این باره وجود نداشت.

انتقادات مطرح شده حقوقدانان مختص به دولت نیست بلکه به قوه قضاییه و به دولت هم مربوط می‌شود. البته نتایجی که در طول سال‌های گذشته مشاهده می‌کنیم نشان می‌دهد که از ظرفیت‌های موجود قانونی در زمان مؤثر آن استفاده نمی‌کنیم و وقتی کار به وقت اضافه کشیده شود عنوان می‌شود وضعیت اضطراری است و باید به سراغ اذن رهبر انقلاب برویم. در حالی که به نظر می‌رسد می‌توانیم بگویم که کم‌کاری و سهل‌اندیشی در مدیریت‌ها وجود داشته و صورت می‌گیرد و در نهایت هم بار این موضوعات بر دوش رهبری افتاده و برای آنکه امورات جاری کشور پیگیری شود از ایشان کمک می‌گیریم.

** مجلس می‌توانست قبل از انتخابات تکلیف بودجه را مشخص کند

تأکید می‌کنم که این موضوع ربطی به بودجه نداشته و شاید می‌توانستیم با مدیریت بهتر بودجه را در زمان مناسب‌تری بررسی کرد؛ می‌توانستیم تبلیغات انتخاباتی و سرکشی به حوزه‌های انتخابیه هنگامی که بودجه در مجلس در حال بررسی است محدودتر کرده و سریع‌تر از روال معمول این لایحه را بررسی کرده و نهایت کار را به اذن رهبری نکشانیم البته شاید تحلیلی که بهارستان‌نشینان دارند هم درست باشد که چاره‌ای در این قضیه وجود نداشته است. ولی اگر ما دوراندیش‌تر باشیم و بخواهیم با احتیاط بیشتر عمل کنیم می‌توانیم مدیریت امور را به گونه‌ای پیش ببریم که کمتر به سراغ این مدیریت‌های اضطراری برویم.

فارس: آیا نمی‌توان قوانین ارائه بودجه به مجلس را تغییر داده و یا زمان کمتری برای بررسی بودجه در پارلمان در نظر گرفت؟ به نظرم می‌توانیم آیین نامه داخلی مجلس را تغییر دهیم.

بهادری جهرمی: می‌توانیم حتی اگر نیاز باشد زمانی که در قوانین دولت را مکلف کرده‌ایم که لایحه بودجه را به مجلس ارائه دهد که در شرایط فعلی 15 آذرماه هر سال است را کمتر کرده و انجام آن را به آبان‌ماه بیندازیم تا مجلس زمان بررسی بیشتری داشته باشد. هرچند که برخی دولت‌ها این زمان قانونی را هم عمل نکرده و علی‌رغم آنکه بایستی حداکثر تا 15 آذر لایحه بودجه را به پارلمان ارائه می‌کردند دیرتر به وظایف‌شان عمل می‌کردند؛ البته دولت فعلی معمولاً به موقع و یا با تأخیرات بسیار کم و قابل تسامح و چشم‌پوشی لایحه بودجه را به مجلس ارائه کرده است.

** آیین نامه داخلی مجلس نیازمند اصلاحات زیادی است

اگر فرض کنیم که سال آینده هم قرار است بحرانی شبیه بحران فعلی به وجود آید و یا انتخابات پیش‌رو را هم داشته باشیم و یا اینکه شرایط کشور در سال ۱۴۰۱ طور دیگری بود می‌توانیم دولت را مکلف کنیم که لایحه بودجه را زودتر از موعد به مجلس بدهد و نمایندگان هم سریع‌تر بررسی‌ها را آغاز کنند.

مجلس‌نشینان تأکید می‌کنند که باید مطابق آیین‌نامه روال بررسی بودجه پیش برود البته این حرف کاملاً درست است و هم جواب کاملی به اشکالی که بیان کردم نیست. چرا که در ظاهر آیین‌نامه رعایت شده است. این در حالی است که پرتغییرترین قانون در کشور آیین‌نامه داخلی مجلس است و هرجا مجلس اراده کرده است و مشکلی را مشاهده کرده به سراغ اصلاح آیین‌نامه رفته که در طول سال بارها چنین اتفاقی رخ داده است.

اگر لازم باشد مجلس می‌تواند برای اصلاح آیین‌نامه داخلی در موضوع بودجه اقدام کند.

فارس: متاسفانه لایحه بودجه زمان زیادی در مجلس معطل می‌ماند؛ نمی‌توان زمان بررسی و تصویب بودجه در مجلس را کمتر کرد؟

بهادری جهرمی: ما بودجه را در شرایط فعلی قانون آیین نامه داخلی مجلس به کمیسیون تلفیق می‌بریم اما من سؤال دارم که ما برای بررسی قوانین در مجلس کمیسیون‌های تخصصی ایجاد کرده‌ایم؛ برای مثال وقتی یک طرح یا لایحه مربوط به کشاورزی، آب یا منابع طبیعی به کمیسیون تخصصی آن یعنی کمیسیون کشاورزی ارجاع می‌شود و یا یک لایحه یا یک طرح قضایی و حقوقی را به کمیسیون تخصصی آن یعنی کمیسیون حقوقی و قضایی ارجاع می‌دهیم حال سؤال اینجا است که مگر ما برای بودجه کمیسیون تخصصی نداریم؟

** انتقاد از کمیسیون عرض و طویل تلفیق برای ورود به بررسی لایحه بودجه

این در حالی است که ما کمیسیون تخصصی بودجه، برنامه و محاسبات در مجلس داریم لذا چرا در آیین‌نامه داخلی مجلس پیش‌بینی شده است که اعضای کمیسیون بودجه در کنار سه نماینده دیگر از کمیسیون‌های تخصصی در قالب کمیسیون تلفیق لایحه بودجه را بررسی کنند؟

وقتی بودجه قرار است در پایان بررسی کمیسیون تلفیق به صحن علنی بیاید چرا یک کمیسیون عریض و طویل با تعداد اعضای بالا با نام کمیسیون تلفیق ایجاد کنیم؟ آیا ریشه این کار آن نیست که نمایندگان غیرمتخصص در بودجه هم که در کمیسیون‌های دیگر قوانین خود را بررسی می‌کنند می‌توانند در مورد بودجه‌های استانی و برخی موارد دارای اهمیت برای خودشان اظهارنظر کنند؟

** چرا لایحه بودجه در کمیسیون بودجه و محاسبات مجلس بررسی نمی‌شود؟

وقتی کمیسیون تخصصی در مورد بودجه وجود دارد چرا اصلاً باید کمیسیون تلفیق در مجلس تشکیل شود که مثالی کاملاً واقعی است. می‌توانیم از اینگونه تغییرات در آیین‌نامه داخلی مجلس ایجاد کنیم تا فرایند رسیدگی به بودجه در مجلس نیازمند زمان سه یا 2 ماهه نباشد.

یکی دیگر از ایرادات مربوط به بودجه آن است که لایحه مصوب بودجه مجلس 2 تا سه روز مانده به آغاز تعطیلات سال جدید به شورای نگهبان ارسال می‌شود. در حالی که بودجه قانونی بسیار مهم است و نباید شورای نگهبان را برای بررسی آن تحت فشار قرار داد.

فارس: بودجه‌ای که 3 ماه در مجلس معطل است را به شورای نگهبان می‌دهند و از این شورا می‌خواهند ظرف چند روز بررسی کرده و تصویب کند در حالی که این فشار بر شورای نگهبان به هیچ وجه مصلحت نیست؛ چرا زمان بیشتری به این شورا تخصیص نمی‌یابد و یا قانون را اصلاح نمی‌کنند؟

بهادری جهرمی: متأسفانه برخی‌ها شورای نگهبان را در موضوع بررسی لایحه بودجه تحت فشار می‌گذارند و می‌گویند فقط ۲ -۳ روز زمان باقی مانده و باید این شورا سریعاً لایحه بودجه را بررسی کند و نظر‌ش را اعلام و آن را تأیید کند. شورای نگهبان بایستی تک‌تک این موارد و بندها و درآمدها و هزینه‌ها را بررسی کند.

شورای نگهبان در سال جاری 80 ایراد به لایحه بودجه داشته است و حتی دست‌اندرکاران تصویب بودجه و رئیس کمیسیون تلفیق هم به این ایرادات اذعان داشته و اعلام کردند ایرادات کاملاً درست است؛ چرا وقتی ما ایرادی را در قانون دیده و متوجه می‌شویم که اثر این ایراد در بودجه کل کشور می‌تواند منشأ بروز مشکل شود شورای نگهبان نباید زمان بیشتری برای بررسی آن داشته باشد.

** فرصت بیشتری به شورای نگهبان برای بررسی بودجه اختصاص یابد

باید به این شورا زمان بیشتری اختصاص دهیم و مجلس هم بتواند وقت محدودتری برای بررسی بودجه داشته باشد و یا اینکه کمیسیون محدودتری که همان کمیسیون بودجه باشد بتواند لایحه بودجه را بررسی کند و زمان بیشتری را برای شورای نگهبان به منظور بررسی بودجه قائل شویم تا ایراداتی که به دلایل مختلف (تسامح و یا اشتباه و یا پنهان ماندن از دید مجلس) به شورای نگهبان آمده است مورد بررسی قرار گرفته و این شورا بتواند در مورد آن تذکر داده و مجلس هم بتواند به موقع آن را اصلاح کند و بدون هیچ‌گونه فوت وقت و سردرگمی و شتاب و عجله و 20 روز مانده به پایان سال در نهایت بتوانیم بودجه سال آتی را به دولت اعلام کنیم؛ که اگر اینگونه رفتار کنیم دولت می‌تواند آیین‌نامه‌های اجرایی آن را ابلاغ کرده و دولت زمان کافی برای کارهای پس از صدور این ابلاغ‌ها داشته باشد.