نقشه واشنگتن برای «تفاهم غیر الزام‌آور»

 

اکنون روشن شده است که مفاد هرگونه توافقی با ایران، غیرالزام آور خواهد بود. معنی سخن مذکور این است که آمریکا در حالت عادی از نظر حقوق بین الملل هیچ تعهدی برای رعایت توافق ندارد مگر اینکه شرایط سیاسی-دیلماتیک مانع از کنار زدن توافق و وضع دوباره تحریم‌ها شود. 

 

این مساله دلیل سخن قبلی من است، که رسیدن به توافق غیرالزام آور با ایران را ساده‌تر از توافق اجرایی ذیل حقوق بین الملل دانستم، چرا که شخص رئیس جمهور می‌تواند این کار را راسا انجام دهد و البته نقض این توافق نیز ساده‌تر است، چرا که هیچ مانع داخلی و بین الملی در برابر نقض آن وجود ندارد. 

 

من در تحلیل مشترک خود با "مارتی لیدرمن" اشاره کرده بودم که: اگر طرف‌های مذاکره کننده بخواهند توافقی غیرالزام آور را امضاء کنند که پایهٔ قطعنامه الزام آور شورای امنیت باشد، آن زمان است که احتمالا مجموعه‌ای از نگرانی‌ها و مشاجره‌ها پدید خواهد آمد. سخنان ظریف، وزیر خارجه ایران پس از نامه سناتورهای جمهوری خواه را به خاطر بیاورید: «اگر مذاکرات کنونی با شش کشور به توافق جامع مشترک منجر شود، شاهد توافقی یک طرفه بین ایران و آمریکا نخواهیم بود، بلکه توافقی با ۵ کشور دیگر که اعضای دائم شورای امنیت نیز جزئی از آن‌ها هستند، می‌باشد. این توافق توسط شورای امنیت تایید خواهد شد.» 

 

۵ عضو مذاکره کننده با ایران کشورهای دارای حق وتو هستند و آلمان، دیگر کشور حاضر در مذاکرات می‌باشد. هر توافقی که پنج عضو مذکور با آن موافق باشند، می‌تواند قطعنامه شورای امنیت برای برداشتن تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران را نیز کسب کند. اگر چه از سوی آمریکا تایید نشده است، اما به نظر می‌رسد برنامه پیش روی مذاکرات همین مساله خواهد بود. بخش زیادی از این مذاکرات مربوط به رفع تحریم‌های سازمان ملل است و به همین دلیل پنج عضو دائم شورای امنیت در مذاکرات حضور دارند. 

 

بنابراین‌‌ همان طور که سیروس ناصری، مذاکره کننده اسبق ایران به تهران تایمز گفته است همه دلایل مورد نیاز وجود دارد تا به این نتیجه برسیم که «توافق هسته‌ای بین ایران و قدرت‌های بزرگ شامل رفع همه تحریم‌های شورای امنیت خواهد شد.» (در طرف مقابل هنگامی که از جن ساکی، سخنگوی وزارت خارجه درباره تصویب توافق در شورای امنیت سوال پرسیده شد، پاسخ داد: من در وهله کنونی نمی‌توانم در مورد چگونگی توافق بیش از این سخنی بگویم.)

 

بدون اطلاع از مفاد دقیق قطعنامه شورای امنیت نمی‌توانیم درباره تاثیرات قانونی آن سخنی بگوییم اما به طور کلی می‌توان گفت که قطعنامه شورای امنیت، به خصوص اگر ذیل فصل هفت منشور باشد، می‌تواند تعهدات بین المللی مهمی را ایجاد کند. 

 

ماده ۲۵ منشور توضیح می‌دهد که: اعضای سازمان ملل موافقت می‌کنند تا تصمیم‌های مطابق با منشور که توسط شورای امنیت اتخاذ می‌شوند را بپذیرند. 

 

علاوه بر این، ماده ۳۹ که اولین ماده فصل هفت منشور است، بیان می‌کند که: شورای امنیت باید تهدیدهای صلح، نقض صلح و تجاوزگری را مشخص نموده و برای حفظ یا بازیابی صلح و امنیت جهانی، مطابق با مواد ۴۱ و ۴۲ اقدام به توصیه و یا تصمیم گیری در این موارد نماید. 

 

تحریم‌های سازمان ملل از آغاز، ذیل ماده ۴۱ (ماده‌ای که مربوط به اقدامات غیرنظامی است و به تصمیمیات شورای امنیت در این مورد اعتبار می‌دهد) بوده است و تعهداتی الزام آور را وضع کرده است. برای مثال یکی از اولین قطعنامه‌ها ۱۷۳۷ است که بیان می‌کند: همه کشور‌ها باید برای جلوگیری از تهیه، فروش و یا انتقال مستقیم و غیرمستقیم همه مواد، اقلام، تجهیزات، کالا‌ها و فناوری که می‌تواند در برنامه غنی سازی ایران، بازفرآوری، فعالیتهای مربوط به آب سنگین و یا سامانه تحویل انرژی هسته‌ای استفاده شود (چه در آن کشور تولید شده باشد چه در کشوری دیگر) در سرزمینشان، توسط شهروندانشان، توسط کشتی‌ها و هواپیماهای دارای پرچم آن‌ها، و برای کاربرد یا بهره‌مندی آن توسط ایران جلوگیری نمایند. 

 

  گرچه برخی می‌توان در باره این ماده بحث کرد اما به طور کلی برای ایجاد تعهد و الزام قابل توجه در حقوق بین الملل مورد استفاده قرار می‌گیرد. 

 

دولت اوباما از این مکانیزم (توافق سیاسی و پس از آن قطعنامه الزام آور شورای امنیت) سپتامبر ۲۰۱۳ در رابطه با تسلیحات شیمیایی سوریه استفاده کرده بود. بنابراین تصور رویدادهای پس از توافق با ایران نیز دشوار نخواهد بود. دولت اوباما به عنوان بخشی از شش کشور جهانی به دنبال توافقی غیرالزام آور است که در آن ایران مجاب به وضع محدودیت بر برنامه هسته‌ای خود در مدت زمانی مشخص شود و در مقابل، تحریم‌های سازمان ملل برداشته شود (و احتمالا تحریم‌های کنگره که از حدود رفع تحریم‌های سازمان ملل نیز تجاوز می‌کند هم رفع خواهند شد). شورای امنیت سازمان ملل پس از آن، این توافق غیرالزام آور را به قطعنامه‌ای ذیل ماده ۴۱ تبدیل خواهد کرد که نه تنها تحریم‌های سازمان ملل را رفع خواهد کرد، بلکه کشورهای جهان را ملزم می‌کند تا زمانی که ایران به توافق وفادار است، از وضع تحریم‌هایی در حوزه خاص، بر این کشور خودداری کنند. بسته به نوع قطعنامه، ممکن است آمریکا تعهد پیدا کند که از وضع این گونه تحریم‌های مشخص شده علیه ایران خودداری کند. نکته بسیار مهم این است که چنین قطعنامه‌ای می‌تواند تا پس از دوره ریاست جمهوری اوباما نیز ادامه داشته باشد. به بیان دیگر، با استفاده از قانونی کردن قطعنامه الزام آور توسط شورای امنیت، اوباما می‌تواند کنگره را کاملا کنار بگذارد. او می‌تواندادعا کند که توافق انجام شده با ایران یک تعهد غیرالزام آور است و به اجازه کنگره نیازی ندارد و پس از آن با استفاده از شورای امنیت یک تعهد حقوقی بین المللی ایجاد کند که دست کشور و رئیس جمهور آتی آمریکا را پیرامون قطعنامه غیرالزام آور بسته نگه دارد و ذیل حقوق بین الملل، آن‌ها را وادار به پذیرش آن کند. بسته به نوع قطعنامه، رئیس جمهور بعدی آمریکا احتمالا تنها با استفاده از اعمال اختیارات خود می‌تواند تحریم‌ها را کنار بگذارد. به بیان دیگر قطعنامه شورای امنیت می‌تواند بدین معنی باشد که رئیس جمهور اتی آمریکا تنها با نقض حقوق بین الملل می‌تواند تحریم‌های کنگره را بار دیگر احیا کند. 

 

همچنان موارد مبهم فراوانی وجود دارد. من اطلاعی از چند و چون قطعنامه شورای امنیت ندارم. ممکن است تیم آمریکایی مقید باشند تا قطعنامه‌ای تصویب کنند که با تحریم‌های کنگره تداخل نداشته باشد، و برخی نیز ممکن است استدلال کنند که رئیس جمهور آمریکا نمی‌تواند بر خلاف قوانین داخلی، تعهدی بین الملل دهد. 

 

با وجود اختیارات گسترده داده شده توسط کنگره به رئیس جمهور، نشان دادن تعارض میان هرگونه قطعنامه شورای امنیت با قوانین داخلی آمریکا، دشوار خواهد بود. قطعنامه شورای امنیت، حداقل رئیس جمهور آمریکا را با توجه به حقوق بین الملل وادار خواهد کرد که از اختیارات خود برای چشم پوشی از تحریم‌ها استفاده کند. رئیس جمهور بعدی امریکا ممکن است با تعهدات الزام آور شورای امنیت موافق نباشد و با تفسیر‌ها و استدلال‌های گوناگون از اجرای آن سرپیچی کند. 

 

با این حال مساله مهم این است که قطعنامه شورای امنیت، می‌تواند هزینه‌های سیاسی-دیپلماتیک (نقض) توافق با ایران را به طور قابل توجهی افزایش دهد. با این مکانیزم رئیس جمهوری آمریکا می‌تواند بدون جلب موافقت کنگره و سنا، آمریکا را متعهد به اجرای توافق با ایران، ذیل حقوق بین الملل کند. تکرار می‌کنم: من نمی‌دانم که برنامه دولت در این مورد چیست. گمانه زنی‌های من بر اساس گفته‌های جواد ظریف، طرف‌های شرکت کننده در مذاکره (که کشورهای دارای حق وتو هستند) و علاقه اوباما برای کنارگذاشتن کنگره برای توافقی فرا‌تر از سال ۲۰۱۶ است.

  سناتور کاتن گفته بود که هر توافقی که با ایران صورت پذیرد باید رای دو سوم سنا را داشته باشد و اگر این اتفاق صورت نپذیرد، پس از اتمام ریاست جمهوری اوباما، توافق صورت پذیرفته، دیگر توافقی الزام آور نخواهد بود. 

 

من (در این یادداشت) از راهی سخن گفتم که رئیس جمهور با استفاده از آن می‌تواند بدون مشارکت جدید سنا و کنگره، تعهداتی بین المللی برای آمریکا ایجاد کند. استفاده از کلمه مشارکت جدید به این دلیل است که هفتاد سال پیش، سنا موافقت خود با منشور سازمان ملل را اعلام کرده است. با این حال اگر رئیس جمهور تعهداتی بین المللی برای آمریکا ایجاد کند که اختیارات کنگره و رئیس جمهور بعدی را به طور موثری کاهش دهد، واکنش‌های سیاسی بسیاری از جمهوری خواهان را به جان خریده است. واکنش‌هایی که نامه ۴۷ سناتور نمونهٔ ملایمی از آن بود. به همین دلیل، راه حلی که مطرح کردم ممکن است چندان به نفع رئیس جمهوری نباشد که به دنبال توافقی فرا‌تر از سال ۲۰۱۶ با ایران است. با این حال اگر (مطلع شوم) که از ابتدا چنین برنامه‌ای وجود داشته است، شگفت زده نخواهم شد.