بحران در ناتو

 

علاوه بر همه‌ی این‌ها، نوسانات مختلف در میزان کاهش بودجه‌‌های نظامی دولت‌‌های عضو، سبب ایجاد شکاف در توانایی‌‌های دفاعی و نظامی اعضا، به ویژه در دو سوی آتلانتیک شده است که این در بُعد گسترده‌تر، توانایی ناتو را می‌‌تواند تقلیل دهد. در چنین وضعیتی ایالات متحده نیز، به عنوان کشور رهبر در ناتو، از وضعیت به‌وجودآمده نگران است. بر این اساس و به دلیل حضور ناتو در مناطق مختلف جهان به عنوان بازوی نظامی دنیای غرب، بررسی این موضوع جهت تحلیل و تا حد امکان، پیش‌بینی‌‌ عملکرد آینده‌ی این سازمان و نقشی که این سازمان در مدیریت بحران‌‌های بین‌‌المللی ایفا خواهد کرد، حائز اهمیت خواهد بود. حال سؤال این است که بحران اقتصادی چه تأثیراتی بر عملکرد و آینده‌ی سازمان پیمان آتلانتیک شمالی (ناتو) دارد؟

 

 

اقدامات ریاضتی و کاهش کسری بودجه در پی بحران مالی و اقتصادی جهانی منجر به کاهش هزینه‌‌های نظامی در عمده‌ی کشورهای درگیر بحران شده است. در اروپا (به ویژه مرکز و غرب) بسیاری از کشورها اقدامات ریاضتی برای کاهش کسری بودجه را با کاهش هزینه‌‌های عمومی، از جمله هزینه‌‌های نظامی، گره زده‌‌اند. از سال 2008، دوسوم از کشورهای اروپایی هزینه‌‌های نظامی خود را (البته به صورت متنوع و با درصدهای مختلف) کاهش داده‌‌اند.

 

در بخش مرکزی این قاره، به دلیل ضعیف بودن اقتصاد، کاهش بودجه شدیدتر بوده است. در میان این کشورها، 18 کشور کاهشی بالای 10 درصد داشته‌‌اند که 13 کشور از این تعداد در اروپای مرکزی قرار دارند.

 

 عمده‌ی کاهش بین 10 تا 20 درصد صورت گرفته است. همچنین 8 کشور نیز کاهش بودجه‌ی بالای 20 درصد را ثبت نموده‌اند. همه‌ی این کشورها به غیر از یک مورد، همگی در اروپای مرکزی قرار دارند.

 

بزرگ‌ترین کاهش در لتونی با 51 درصد، یونان 26 درصد، اسپانیا 18 درصد، ایتالیا 16 درصد، ایرلند 11 درصد و بلژیک 12 درصد بوده است.(1)

 

 

این در حالی است که در آن سوی آتلانتیک، کانادا نیز کاهش بودجه‌ی نظامی را در دستور کار قرار داده است؛ در حالی که آمریکا بیشتر به دنبال بهینه نمودن هزینه‌‌هاست تا با کاهش بودجه در بخش‌‌های اضافی وزارت دفاع، آن را در بخش‌‌های دیگر همین وزارتخانه سرمایه‌‌گذاری نماید. بر این اساس، مجلس نمایندگان لایحه‌ی 633 میلیارد دلاری امور دفاعی سال 2013 را تصویب کرده است. این بودجه نشان می‌‌دهد که ایالات متحده باید در سیاست‌‌های نظامی خود تجدیدنظر نماید. کاهش نیروها و هزینه در افغانستان بخش مهمی از این رویکرد خواهد بود و سران کاخ سفید تمایل دارند که کشورهای عضو ناتو مسئولیت‌‌پذیری بیشتری در قبال جنگ با تروریسم نشان دهند؛ موضوعی که در تضاد با روند کاهش بودجه‌ای در اروپا قرار دارد و ناتو را در اجرای برنامه‌‌ها با چالش مواجه می‌‌نماید.

 

 

پس از جنگ سرد و رفع خطر کمونیسم، در دهه‌ی 1990 متحدان ناتو در حدود 2.5 درصد از تولید ناخالص داخلی خود را برای هزینه‌‌های دفاعی صرف می‌‌نمودند. این آمار در دهه‌ی بعدی در حدود یک درصد کاهش یافت و پس از بحران اقتصادی، تنها انگلیس 2.6 درصد از تولید ناخالص داخلی خود را صرف هزینه‌‌های دفاعی و نظامی نموده است. اتخاذ چنین سیاست‌‌هایی از سوی کشورهای اروپایی به هیچ وجه متناسب با خواست ایالات متحده‌ی آمریکا نیست.

 

در واقع با نگاهی دقیق می‌‌توان فهمید که کاهش هزینه‌های نظامی و قدرت سخت از سال‌ها قبل از بحران اقتصادی کلید خورده است. اروپا به طور اعم و اتحادیه‌ی اروپا به طور اخص، چندین سال است که بر مسائل مربوط به قدرت نرم و غیرنظامی تأکید دارند. این موضوع در واقع اصلی‌‌ترین مسئله و شکافی است که خط فکری دو سوی آتلانتیک را از یکدیگر متمایز می‌‌کند. آمریکا در حالی بر قدرت سخت و ابزار نظامی تأکید می‌‌کند که اروپا قدرت نرم و ابزارهای ارزشی‌ـ‌هنجاری را مؤثر بر آینده‌ی سیاست بین‌‌الملل می‌‌پندارند.

 

بحران اقتصادی اخیر در حقیقت بهانه‌‌ای برای روشن‌تر شدن مواضع دو سوی آتلانتیک است. اگرچه بحران اقتصادی کاهش هزینه‌‌های دفاعی و نظامی را در کشورهای اروپایی اجتناب‌ناپذیر نموده، اما سیاست‌‌های پیش از این بحران نیز حاوی این واقعیت است که اروپا دیگر تمایلی به استفاده از ابزار سخت قدرت برای تأمین امنیت ندارد و در این زمینه، قدرت غیرنظامی و نرم را ترجیح می‌‌دهد.

 

تفاوت نگرش تهدید امنیتی میان ایالات متحده و اروپا نیز در این زمینه مهم است. ایالات متحده مسائلی مانند دولت‌‌های تهدیدکننده را حیاتی می‌داند و سیاست‌‌هایش را بر اساس تغییر رژیم چینش می‌‌نماید، اما در مقابل، اروپا مسائلی مانند تروریسم، مهاجرت، قاچاق موادمخدر و اسلحه را تهدید امنیتی جدی قلمداد می‌‌کند. این دو نگرش به تهدیدات امنیتی، خط فکری دو سوی آتلانتیک را از یکدیگر جدا می‌‌نماید.

 

 

ایالات متحده‌ی ‌آمریکا، پس از هر جنگ بزرگی، بودجه‌ی دفاعی و نظامی خود را به طور چشمگیری افزایش می‌‌دهد. این مهم پس از جنگ ویتنام، افغانستان و عراق قابل مشاهده است. اما پس از بحران اقتصادی، پنتاگون و شخص رابرت گیتس به دنبال آن بوده‌‌اند که هزینه‌‌های صرف‌شده در بخش نظامی و دفاعی را بیشتر بهینه‌سازی نمایند و کاهش ناشی از آن را در بخش‌‌های دیگر وزارت دفاع سرمایه‌‌گذاری نمایند.

 

در واقع آمریکایی‌‌ها تمایلی به کاهش بودجه‌ی دفاعی نشان نمی‌‌دهند و این موضوع، طبق گفته‌ی مایک مولن، رئیس ستاد مشترک ارتش آمریکا، «بزرگ‌ترین تهدید امنیت ملی» برای آن‌ها به حساب می‌‌آید. در واقع ذات تهاجم‌گرای آمریکا پس از 11 سپتامبر، این کشور را در تعیین بودجه‌ی نظامی حساس‌تر کرده است و این افزایش بودجه به نوعی تسکینی بر ترس آمریکاییان در برابر حملات مشابه است.

 

درست بر اساس همین منطق، قرار است که بودجه‌ی وزارت دفاع آمریکا در سال مالی 2013 تا 2017 افزایش یابد. این شرایط با اینکه بر خلاف رکود و بحران اقتصادی آمریکاست، حاوی نکات قابل تأملی است.

 

نخست اینکه آمریکا همچنان تغییر جدی در سیاست‌‌های تهاجمی خود نداده است.

 

دوم، آمریکا بر خلاف اروپا، مدیریت و حل بحران اقتصادی را در کاهش بودجه‌ی نظامی‌ـ‌دفاعی نمی‌بیند.

 

سوم، ایالات متحده خود را در برابر حملاتی همچون حملات 11 سپتامبر آسیب‌‌پذیر می‌‌بیند.

 

چهارم، آمریکا به بهانه‌ی مبارزه با تروریسم در نقاط مختلف دنیا عملیاتی را به صورت آشکار و نهان آغاز نموده است که مانع از کاهش بودجه‌ی این کشور می‌‌شود.

 

پنجم، این کشور هنوز جنگ افغانستان را به پایان نرسانده است.

 

ششم، آمریکا برای مقابله با انواع چالش‌‌های امنیتی در حال ظهور، به صورت بلندمدت برنامه‌‌ریزی کرده است.

 

 

شکل 1: هزینه‌ی جنگ آمریکا (2001 تا 2012): سرویس پژوهشی کنگره‌ی آمریکا(2)

 

کانادا وضعیت متفاوت‌‌تری نسبت به ایالات متحده دارد. این کشور که در دسته‌ی قدرت‌‌های متوسط جهانی قرار دارد، بیشتر بر جنبه‌‌های نرم قدرت تأکید دارد و نقش و نفوذ خود را از این راه به دست می‌‌آورد. نقش سازنده در سازمان ملل، عضویت در نهادهای بین‌‌المللی چندجانبه از جمله G8، تلاش و کمک به توسعه و پیشرفت جهانی، حضور در عملیات صلح و غیره از جمله عواملی هستند که منجر به نفوذ این کشور در عرصه‌ی جهانی می‌شود. کانادا اکنون بودجه‌ی نظامی خود را کاهش داده، اما معتقد است این موضوع منجر به کاهش نقش این کشور در ناتو و سراسر جهان نخواهد شد. دولت کانادا استدلال می‌‌کند پس از جنگ سرد، بسیاری از کشورهای اروپایی مانند آلمان و انگلیس هزینه‌‌های خود را در ناتو نسبت به دهه‌ی قبل (1980) کاهش دادند و کشوری مانند ترکیه در وضعیت مشابه بودجه‌ی خود را تا دو برابر افزایش داد، اما کسی نمی‌تواند ادعا کند که نفوذ ترکیه در ناتو بسیار گسترده شده است و در مقابل، نفوذ آلمان و انگلستان، در نتیجه‌ی کاهش بودجه، تقلیل یافته است.(3)

 

 

به طور کلی تفاوت میان اروپا و آمریکا در سیاست‌‌ها و هزینه‌‌ها در درون ناتو از همان ابتدا وجود داشته است.

 

جنگ 2003 عراق اختلافات میان اعضای اصلی را نمایان‌‌تر ساخت و بحران اقتصادی اخیر شکاف میان این بازیگران را افزایش داده است. برای نمونه، برنامه‌ی استراتژیک ناتو، که در سال 2010 به تصویب رسید، بر اصلاح ساختار نظامی و نیروهای دفاعی کشورهای اروپایی تأکید می‌‌کرد؛ اما کاهش بودجه‌ی نظامی موجب تضعیف توانمندی دولت‌های اروپایی شده است و بر روند برنامه‌‌های ناتو تأثیر منفی می‌‌گذارد. برنامه‌‌هایی از قبیل نوسازی، کاهش مشارکت و عملیات جدید و پایین آمدن همکاری‌‌های دو سوی آتلانتیک نتیجه‌ی بی‌چون‌وچرای بحران اقتصادی اخیر است. کشورهای اروپایی با توجه به سیاست‌‌های یک‌جانبه‌ی آمریکا در درون ناتو، طی سه دهه نیروهای خود را در درون این سازمان کاهش داده‌‌اند، در حالی که باید گفت بحران اقتصادی تنها کاتالیزوری بدین منظور بوده است.

 

 

 

شکل 2: میزان نیروهای انسانی پنج کشور (بریتانیا، فرانسه، آلمان، ایتالیا و ترکیه) در ناتو در سه سال 1990، 2000 و 2010 (در هزار نفر).(4)

 

اروپا امروز درگیر بحران اقتصادی بزرگی است که وضعیت این قاره را در برابر سایر رقبا تضعیف می‌کند. در حالی که تولید ناخالص داخلی اتحادیه‌ی اروپا در دهه‌ی 1950 میلادی، 28 درصد تولید ناخالص جهانی بوده، این رقم امروز به 21 درصد کاهش یافته است و طبق برآوردها، در سال 2050 به زیر 18 درصد خواهد رسید. این چشم‌انداز اقتصادی بدون تردید جایگاه ناتو را در مدیریت بحران‌های بین‌المللی بسیار کاهش می‌دهد.

 

 

حتی پیش از شروع بحران اقتصادی نیز نوعی تفاوت معنادار میان توانمندی‌های ایالات متحده و دولت‌های اروپایی و نوسازی نظامی وجود داشت. با توجه به کاهش بودجه‌ی نظامی دولت‌های اروپایی، می‌توان انتظار داشت که این شکاف بیش از گذشته افزایش پیدا کند و روند نوسازی نظامی دولت‌های اروپایی با سرعت پایین‌تری انجام پذیرد. علاوه بر این، برخی از کشورهای کوچک اروپایی به طور کامل، نوسازی تسلیحاتی خود را کنار خواهند گذاشت.

 

در سال‌های گذشته، اعضای اروپایی سازمان ناتو کمک قابل توجهی به انجام مأموریت‌های ناتو نمی‌کردند.

بحران اقتصادی می‌تواند موجب پررنگ‌تر شدن تفاوت میان توانمندی‌های قدرت‌های فراآتلانتیکی شود. از سوی دیگر، تغییر در سیاست‌های نظامی دولت‌های اروپایی و کاهش نیروها و بودجه‌ی نظامی آن‌ها می‌تواند آسیبی جدی به مفهوم راهبرد ناتو وارد کند. این امر همچنین می‌تواند موجب تضعیف جایگاه دولت‌های کوچک در درون سازمان ناتو و زیر سؤال رفتن مشروعیت بسیاری از عملیات‌های دولت‌های اروپایی در خارج از قاره‌ی اروپا شود.

 

 

بحران اقتصادی، کاهش بودجه‌ی نظامی کشورهای عضو ناتو را در پی داشته است و این موضوع منجر به بروز نگرانی‌هایی در خصوص آینده‌ی همکاری‌های دو سوی آتلانتیک شده است که این مسئله در واقع اولین تأثیر بحران اقتصادی بر ناتو است. اکنون سران ناتو از وضعیت پیش‌آمده ابراز نگرانی می‌‌کنند و در خصوص به تعویق افتادن برنامه‌‌های این سازمان هشدار می‌‌دهند. حتی دبیرکل ناتو کاهش بودجه‌ی نظامی کشورهای اروپایی به دلیل بحران اقتصادی را مؤثر بر برنامه‌ی نوسازی و عملیات مشارکتی این سازمان می‌‌داند.

 

 راسموسن همواره بر این نکته تأکید نموده است که کشورهای اروپایی پس از بحران اقتصادی باید بودجه‌ی نظامی خود را افزایش دهند تا این کاهش بودجه از آن طریق جبران گردد. نکات گفته‌شده حکایت از این واقعیت دارد که بحران اقتصادی، ناتو را در راه‌اندازی عملیات جدید محتاط‌تر کرده است. بر همین منوال هم هست که بحران سوریه همچون وضعیت لیبی نبوده و امکان مداخله‌ی مستقیم را برای ناتو محدود نموده است. اگرچه در بحران سوریه و جلوگیری از مداخله‌ی نظامی غرب، عوامل دیگری مانند قدرت و نفوذ جمهوری اسلامی ایران در این کشور و همچنین وتوی روسیه و چین مؤثر بوده‌‌اند، اما بی‌شک بحران اقتصادی، سازمان ناتو را دست‌وپا‌بسته‌‌تر نموده است.

 

بدین ترتیب باید گفت پس از جنگ سرد و فروپاشی شوروی و سازمان ورشو، ناتو به عنوان سازمانی نظامی‌ـ‌امنیتی برای جلوگیری از نفوذ شوروی، ماهیت وجودی خود را از دست داد، اما اعضای آن به رهبری ایالات متحده در صدد تعریف جدیدی از نقش این سازمان برآمدند که محدود به قاره‌ی اروپا نبود. این سازمان در واقع پس از دهه‌ی 1990 به صورت روشن‌‌تر، به سازمانی در جهت میل و اراده‌ی آمریکا تبدیل شده و این کشور نگاهی ابزارگونه به آن را همچنان حفظ کرده است. برای همین اروپا در مواقع بحران اقتصادی، بودجه‌‌های نظامی‌ـ‌دفاعی ملی خود را کاهش می‌‌دهد و به تبع این موضوع مؤثر بر سازمان ناتو است. اروپا در قرن بیست‌ویکم تعاریف متفاوت‌تری از آمریکا در خصوص تهدید امنیتی دارد. برای همین، سیاست‌‌گذاری آمریکا و اروپا نیز برای مقابله با این تهدیدات متفاوت خواهد بود. به طور کلی، بحران اقتصادی اخیر، برنامه‌‌ها و سیاست‌‌های ناتو را با چالش‌‌هایی مواجه ساخته است و شکاف دو سوی آتلانتیک را نمایان‌‌تر ساخته است.(*)

 

 

 

2) Anthony H. Cordesman, (2011), Defense Budget Cuts and Non-Traditional Threats to US Strategy: An Update, Center for Strategic and International Studies, Revised November 15, p. 97.