بودجه سال ۹۸ کشور چقدر شفاف بود؟

گروه اقتصادی - فرهنگ مجاهد کارشناس اقتصادی در یادداشتی نوشت: نظام بودجه‌ریزی عصاره و تبلور نظام سیاسی و محتوای حکمرانی و اقتصاد سیاسی آن و متاثر از ساختار توزیع قدرت سیاسی در جامعه است و سند بودجه تصویر مالی و عملیاتی شیوه حکمرانی و حکومتداری در سال برنامه‌ریزی شده است.

به گزارش بولتن نیوز به نقل از شفافیت برای ایران، اسناد بودجه به ظاهر انعکاس مالی و اداری دارند؛ ولی به واقع اسنادی سیاسی هستند و تبیین‌کننده روش تخصیص منابع برای انجام فعالیت‌ها و اجرای برنامه‌های مالی و عملیاتی به شمار می­روند.

اداره صحیح امور مالی دولت، نقش بسزایی در تقویت نظام اقتصادی کشور دارد. دولت در ایران به‌عنوان اصلی‌ترین بازیگر اقتصاد و مهمترین کانون سیاست‌گذار اجرایی، نقش تعیین‌کننده‌ای بر نحوه عملکرد سایر بازیگران اقتصادی به‌ویژه فعالان بخش‌خصوصی دارد. بنابراین با توجه به حجم بالای دخالت دولت در اقتصاد و اثرگذاری کلان آن بر فعالان اقتصادی، تهیه و اجرای کامل و بهینه بودجه و نظارت بر آن برای تقویت و توسعه کشور امری ضروری محسوب می­شود.

تلاش برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی بدون بازنگری در روش‌های حکمرانی و تغییر مبانی اقتصاد سیاسی بیهوده است و نتیجه ندارد. شفافیت و پاسخگویی دو اصل اساسی در حکمرانی خوب بوده و در تحقق دستیابی عموم به اطلاعات و نظارت همگانی نقش حیاتی ایفا می­کنند؛ به نحوی که جامعه در نهایت مطلع می­شود که ثروت عمومی چگونه تخصیص یافته و با چه کیفیتی مصرف می شود. به علاوه شفافیت و پاسخگویی، وضعیت و عملکرد مؤسسات عمومی (دولتی) را نیز به تصویرکشیده و اطلاعات مربوط به آنها را با جامعه به مشارکت می گذارد. این امر باعث می­شود که عملکرد افراد و موسسات بهبود یابد.

اهمیت شفافیت بودجه، در پیشگیری از فساد بر کسی پوشیده نیست و برای دستیابی به آن باید ساختار و عملکرد دولت،‌ تصمیمات سیاست‌گذاری مالی، حساب‌های بخش عمومی و پیش‌بینی‌های مالی در دسترس عموم قرار گیرد و زیرساخت‌های مشارکت فراهم و اقدامات و بسترهای لازم برای پاسخگویی در قبال بودجه مهیا شود. به عبارت دیگر شفافیت بودجه­ای یعنی اینکه اطلاعات مربوط به ساختار وظایف حاکمیت، اهداف سیاست بودجه­ای، حساب­های بخش عمومی و پیش­بینی­های بودجه­ای در اختیار عموم قرار گیرد. منظور از عموم، همه افراد و سازمان­هایی است که طراحی و اجرای سیاست­های بودجه­ای با منافع آنها مرتبط است.

شفافیت بودجه امکان پاسخگویی را تقویت و ریسک سیاسی متناظر با اصرار بر سیاست های غلط و استمرارناپذیر را افزایش می دهد. همچنین این امر منجر به افزایش اعتبار بودجه می شود. بنابراین افزایش حمایت عمومی از سیاست­های کلان اقتصادی کشور یکی از مهم­ترین نتایج آن به شمار می­آید.

با توجه به نقش مهم شفافیت بودجه در ارتقای عملکرد دولت ها و تقویت نظام مالی و اقتصادی کشور، ارزیابی این موضوع در ایران و ارائه پیشنهاد برای بهبود آن از اهمیت بالایی برخوردار است. شایان ذکر است جنبه نوآوری پژوهش حاضر، شاخص سازی مفهوم شفافیت بودجه در ایران بر اساس روش شناسی سازمان بین­المللی همکاری­های بودجه­ای(I

آسیب شناسی بودجه­ریزی در ایران

بودجه­ریزی در ایران به رغم جایگاه و اهمیت ویژه آن در اقتصاد کشور با نارسایی­ها و چالش­های متعددی روبروست و ناکارآمدی بودجه را به دنبال دارد. این مشکلات معلول عوامل و مسائل مختلفی می­باشد. شایان ذکر است بودجه­ریزی و بودجه، دو مفهوم متفاوت هستند که در این بخش، به آسیب­شناسی بودجه­ریزی پرداخته می­شود. مفهوم بودجه­ریزی، ناظر به فرآیند است ولی مفهوم بودجه و آسیب­شناسی آن، ناظر به نقد محتوا و کیفیت سند بودجه می­باشد.

یه صورت خلاصه، مسائل ناظر به فرآیند بودجه که شامل تهیه و تدوین بودجه، تصویب بودجه، اجرای بودجه و نظارت بودجه می­شود، عبارتند از:

شفافیت

در  اینکه  شفافیت  چیست  و  چه  منافعی  دارد  بحث‌های  گوناگونی  بین  محققان  و  متخصصان  صورت  گرفته است. طبق تعریف سازمان شفافیت بین الملل، شفافیت عبارت است از: «آشکار  بودن  مبنای  تصمیمات  حکومتی  و  سازوکارهای  حاکم  بر  توزیع  قدرت  و  درآمد  که  به عنوان مؤثرترین ابزار مبارزه با فساد اداری برای استقرار دولتی کارا و ایجاد جامعه­ای پایدار به کار می­رود؛ به عبارت دیگر  منظور  از  شفافیت،  گشایش  امور  غیرامنیتی  و  نظامی  بر  افراد  است  به طوریکه  رسانه­ها،  سیاست­ها، فرهنگ­ها و تصمیمات و… قابل عرضه به افکار عمومی باشد تا مردم بتوانند در مورد آنها به قضاوت بنشینند.»

شفافیت به معنای ارائه حق اطلاعاتی افراد است. به این معنا ارائه اطلاعات مشخص، در قالب مناسب، در زمان و مکان مناسب و به مخاطب مناسب از شروط تحقق شفافیت هستند. لذا شفافیت الزاماً به معنای ارائه اطلاعات به همه افراد نبوده و انتشار کلیه اطلاعات در بستر اینترنت بدون دسته بندی و بدون لحاظ بستر اطلاعاتی متناسب با داده­ها، به معنی شفافیت نیست. ارائه صحیح اطلاعات در مکان، زمان و قالب مشخص است که منجر به تسهیل امکان نظارت و افزایش اعتماد مردم به فرآیند سیاست­گذاری، افزایش مشارکت آن­ها و در نتیجه افزایش کارآمدی و کاهش فساد خواهد شد. از سوی دیگر باید به این نکته اشاره داشت که شفافیت به خودی خود راه حل و پاسخ همه مسائل نیست، بلکه ابزار و زیرساخت حل انبوهی از مسائل و رفع شبهات و ابهامات است.

در چند سال اخیر، بیشتر دولت­ها و کشورها اقدامات متعددی به منظور تقویت شـفافیت در هـر یـک از سطوح مرکزی، ایالتی و محلی انجام داده­اند؛ چراکـه ایـن امـر منجـر بـه تقویت اعتماد بیش از پیش مردم به دولـت، کـاهش فسـاد عمـومی و بهبـود عملکـرد مـالی خواهد شد.

شفافیت و اقتصادمقاومتی

گام نهادن به مسیر توسعه بدون توجه به شفافیت امکان­پذیر نیست. نقش مهم و اثرگذار شفافیت اقتصادی تا آن جا است که بیشتر نهادها و سازمان‌های بین‌المللی، کشورهای دارای ضریب پایین شفافیت را به عنوان کشورهایی ناکارآمد و بدون استانداردهای لازم برای توسعه می دانند. مقام معظم رهبری در ابلاغ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی به مفهوم شفافیت در اقتصاد و گسترش آن به بخش های مختلف تاکید کرده­اند. در بند ۱۹ سیاست­های کلی اقتصاد مقاومتی اشاره شده است:

«شفاف‌سازی اقتصاد و سالم‌سازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیت‌ها و زمینه‌های فسادزا در حوزه‌های پولی، تجاری، ارزی و…»

در این بند از سیاست­های کلی به شفافیت در حوزه­های مختلف اقتصادی و از بین بردن زمینه­های فساد اشاره می­شود. همچنین در بند ۲۳ سیاست های کلی اقتصادمقاومتی نیز به مفهوم شفافیت در نظام توزیع تاکید شده که عبارت است از:

«شفاف و روان‌سازی نظام توزیع و قیمت‌گذاری و روزآمدسازی شیوه‌های نظارت بر بازار»

شفاف نمودن فضای اقتصادی را باید مقدمه و پیش­نیاز مبارزه با مفاسد اقتصادی و مقاوم کردن اقتصاد و از ارکان اصلی آن دید و نه خروجی و دستاورد تحقق اهداف کلان نظام اسلامی در حوزه اقتصادی. در نتیجه، به جرات می توان ادعا کرد که حرکت در راستای مبارزه با مفاسد اقتصادی و پیاده سازی اقتصاد مقاومتی در کشور بدون تلاش برای افزایش شفافیت در حوزه اقتصاد، امکانپذیر نیست.

شفافیت بودجه

شفافیت بودجه­ای از مرحله تدوین بودجه آغاز و تا مرحله ارائه بودجه برای تصویب در پارلمان وانتشار گزارش­های اجرای بودجه و سپس انتشار گزارش­های نظارتی ادامه دارد. در یک تعریف، شفافیت بودجه به این معناست که همه شهروندان یک کشور می­توانند به اطلاعاتی دست یابند که امکان ارزیابی موارد زیر را برای آنها فراهم آورد:

1. چـه مقادیری برای هزینه­های مختلف اختصاص داده می­شود؟
2. چه درآمدهایی کسب شده و کمک­های اهدا شده بین­المللی و سایر منابع درآمدی عمومی چگونه خرج می­شـوند؟

همراه با لزوم ارائه اطلاعات، مرتبط و قابل درک بودن اطلاعات نیز بسیار اهمیت دارد. با نگاهی واقعی­تر به شفافیت بودجه، می­توان گفت این مفهوم از سه بخش اساسی تشکیل شده است:

• منتشرکردن به موقع و نظام­مند داده­های بودجه­ای که شامل همه اطلاعات مالی مرتبط می­شود.
• نقش اثربخش قوه مجریه که شامل بحث و مداقه در خصوص گزارش­های بودجه، بحث و اثرگذاری بر خط­مشی بودجه و پاسخگو نگه داشتن دولت می­شود.
• نقش اثربخش برای جامعه مدنی از طریق رسانه­ها و سایر سازمان­های غیردولتی که شامل اثرگذاری بر خط­مشی بودجـه­ای و پاسخگو نگه­داشتن دولت می­شود.

فقدان شفافیت در بودجه، سبب ریخت وپاش­ها شده و مردم را خارج از فرایند تصمیم­گیری قرار می­دهد و قانون­گرایی و تأثیر فعالیت­های مبارزه با فقر و فساد را کاهش می­دهد. سازمان بین­المللی همکاری­های بودجه­ای در گزارش OBS2016  بر این نکته تأکید دارد که شواهد نشان می­دهد کشورهای وابسته به منابع طبیعی دچار ضعف شفافیتی شدید در سیستم بودجه­ریزی خود هستند.

در پژوهش دیگری نشان داده شده است که عوامل دیگری در ارتباط با شفافیت بودجه و وابستگی به منابع طبیعی مطرح هستند که سه مورد از آنها عبارتند از:

۱) نوع و نحوه وابستگی اقتصاد کشورها به درآمدهای حاصل از منابع طبیعی و اینکه آیا اقتصاد به طورکلی غیر متمرکز و همگام با اقتصاد جهانی است یا خیر.

۲) نوع و ماهیت نظام سیاسی (این که نظام سیاسی دموکراتیک است یا خودکامه، دغدغه توسعه دارد یا یغماگر است) و نیز ماهیت ساختار نظام بودجه­ریزی (اینکه فرآیند بودجه­ریزی در جهت افزایش شفافیت اصلاح شده است یا خیر).

۳) وجود یک جامعه مدنی فعال و علاقه­مند در عرصه نظارت و رصد شفافیت مالی.

سازمان بین­المللی همکاری­های بودجه­ای(IBP)

یکی از نهادهای بین المللی که به بررسی شفافیت بودجه در جهان می­پردازد، سازمان بین­المللی همکاری­های بودجه­ای(IBP) است که مقر آن در واشنگتن قرار دارد و به ارائه گزارش­هایی در مورد وضعیت شفافیت بودجه در کشورهای مختلف می­پردازد. این سازمان توسط مرکز اولویت­های سیاستی و بودجه، حمایت مالی می­گردد و شاخص بودجه باز(OBI) را برای اولین بار در سال ۲۰۰۶ منتشرکرد. این شاخص مبتنی بر پرسشنامه متناسب با استانداردهای بین­المللی شفاف­سازی بودجه است که توسط صندوق بین­المللی پول، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی و سازمان بین­المللی مؤسسات عالی حسابرسی انتشار یافته است.

شاخص بودجه باز تنها شاخص مستقل، تطبیقی و مبتنی بر واقعیت است که سه مولفه اصلی پاسخگویی بودجه(شفافیت، مشارکت و نظارت) را در سطح دولت مرکزی بررسی می­کند. در ارتباط با روش­شناسی این سازمان باید گفت تمامی پرسشنامه‌ها توسط کارشناسان مستقل سازمان در کشورها مورد بررسی دقیق قرار می‌گیرند. همچنین دولت‌ها برای اظهار نظر در مورد نتایج پیش‌نویس دعوت می‌شوند و IBP نیز همه پرسشنامه‌ها را برای اطمینان از قابلیت مقایسه بین کشورها بررسی می‌کند.

هر محقق یک پرسشنامه را با بیش از ۱۰۰ سوال امتیازبندی شده با استفاده از استانداردهای بین‌المللی تکمیل می‌کند. این تحقیق ابزاری را برای دولت‌ها و فعالان جامعه مدنی فراهم می‌کند تا متوجه شوند کجا و چگونه شفافیت بودجه، مشارکت عمومی و نظارت را بهبود بخشند. در پژوهش حاضر، شاخص بودجه باز در حوزه شفافیت برای ایران محاسبه شده است.

شاخص بودجه باز

شاخص شفافیت بودجه، منعکس‌کننده ارزیابی هشت سند کلیدی بودجه است که باید در دسترس عموم قرار بگیرد. انتشار به موقع و با شرایط استاندارد این اسناد، منجر به تقویت شفافیت بودجه می­شود. سند بودجه­ای منتشر شده به صورت عمومی، به سندی گفته می‌شود که در وب­سایت رسمی و در چهارچوب زمانی مشخص‌شده در روش OBS  منتشر می‌شود و همه شهروندان قادر به دانلود رایگان آن هستند. باتوجه به شرایط فعلی کشورها، حداقل اسناد باید در اینترنت موجود بوده و به صورت رایگان در دسترس عموم قرار بگیرند.

اسناد کلیدی بودجه عبارتند از: سند تدوین بودجه، لایحه بودجه، قانون بودجه، سند بودجه شهروندی، گزارشات تحقق بودجه ماهانه یا سه ماهه، گزارش تحقق بودجه شش ماهه، گزارش تحقق بودجه سالانه، گزارش تفریغ بودجه.

باتوجه به مطالعات و بررسی­های صورت گرفته در ایران، ۴ سند از ۸ سند کلیدی بودجه برای عموم مردم تولید و منتشر نمی­شود. این امر در کاهش امتیاز شفافیت بودجه ایران و رتبه پایین در مقایسه با سایر کشورها، به شدت موثر بوده است.

یافته­های پژوهش حاضر نشان می­دهد بهترین سند کلیدی بودجه ایران در حوزه شفافیت، در بین اسناد بودجه­ای منتشر شده، سند قانون بودجه می­باشد. این سند در مجموع، امتیاز ۹۳٫۴ را به خود اختصاص داده است. از طرف دیگر پایین­ترین امتیاز نیز در بین اسناد منتشر شده به سند تدوین بودجه با ۱۹٫۸ امتیاز تعلق دارد.

شاخص شفافیت بودجه در ایران در سال ۱۳۹۸ بر اساس روش­شناسی سازمان IBP، میانگین امتیاز ۸ سند کلیدی بودجه می­باشد. این شاخص در ایران امتیاز ۲۷٫۶۳ را به خود اختصاص داده است. از آنجاکه سطح مناسب شفافیت بودجه، امتیاز ۶۱ می­باشد، باید اظهار داشت که نظام بودجه در ایران از سطح نامطلوبی در حوزه شفافیت بودجه برخوردار است که می­بایست به دنبال بهبود و ارتقا آن باشد. شایان ذکر است شاخص شفافیت بودجه در ایران با امتیاز ۲۷٫۶۳ از میانگین جهانی این شاخص در بین بیش از ۱۰۰ کشور(امتیاز ۴۵) نیز کمتر است.

باتوجه به رتبه­بندی کشورهای جهان در حوزه شفافیت بودجه میتوان اشاره کرد که رتبه ایران در این شاخص از بین ۱۱۷ کشور، ۹۵ می­باشد. در این رتبه بندی، شاخص OBI ایران در مقایسه با ۲۳ کشور از وضعیت بهتری برخوردار است. تحلیل شاخص OBI در بین کشورهای آسیایی و همسایه حاکی از آن است کشورهای پاکستان، هند، ترکیه و روسیه نسبت به ایران از وضعیت بهتری در حوزه شفافیت بودجه برخوردارند. همچنین باید اشاره داشت کشور روسیه ازجمله بهترین کشورها در زمینه شفافیت بودجه به شمار می­روند.